07 septembre 2012

Vers une nécessaire réforme territoriale

 

Les 3 fonctions publiques, FPE, FPH et FPT, doivent se moderniser. Pour cela une vision globale redonnant du sens aux métiers et au service public au sens large doit être engagée. Après la RGPP qui devait réorganiser la FPE mais n'a fait que l'affaiblir en supprimant des postes utiles tout en maintenant des encadrements inutiles, alors que la FPH n'a jamais été aussi malade, force est de constater que la petite dernière, la FPT, mérite elle aussi une modernisation. C'est l'enjeu de ce dossier.

O. Préambule: Concentrer la Fonction publique territoriale sur 2 échelons: les intercommunalités et les Régions pour un meilleur service public

L’organisation de l’administration territoriale française n’est plus en phase avec l’évolution rapide de la société. Issue des lois de décentralisation de 1983, les échelons locaux, à force de superpositions et sédimentations de lois intermédiaires, ne peuvent échapper à une nécessaire loi de modernisation.

La prolifération d’échelons, de structures et d’élus n’est ni lisible par les populations ni efficace. Il ne s’agit pas tant de remettre en question la pertinence d’administrations locales qui portent aujourd’hui l’essentiel des investissements suite aux désengagements successifs de l’Etat mais bel et bien d’acter une réforme structurelle qui ne pourra faire l’économie de suppressions de strates, d’élus, doublons et autres privilèges qui ne peuvent plus être acceptable à l’heure d’une triple crise :

  • Une crise des finances publiques directement connectée à la crise économique qui introduit des marges de manœuvre extrêmement restreintes pour la majeur partie des échelons locaux

  • Une crise de confiance des administrés qui se traduit par des participations critiques aux élections locales et clairement volontaires (taux < à 50%)

  • Une crise fonctionnelle où les échelons légitimes électoralement ne sont pas les échelons compétents (communes/intercommunalités) ou bien où les périmètre d’action se superposent sans optimisation (financement croisés départements/régions)

Ces déperditions qui ne sont légitimement plus acceptées s’inscrivent également dans une défiance croissante des Français vis-à-vis d’une classe politique qui vit dans une bulle de copinages, cooptations, privilèges et autres avantages trop éloignée d’une réalité de terrain beaucoup plus difficile et contrastée.

En un mot, une réforme d’ampleur « acte III de la décentralisation » constituera soit un progrès énorme pour l’action publique française au sens large, dégageant sans aucun doute des milliards d’économies annuels, soit un loupé historique (comme l’acte II d’août 2004) qui pénalisera pour une décennie au moins la capacité de redressement du pays.

I. Moderniser l’organisation territoriale du Pays

Aujourd’hui nous arrivons au bout d’un système de non décisions, non décisions issues de freins systématiquement opposés par des élus qui ne veulent pas perdre leur poste, leur pouvoir ou leur gratifications. Plus encore, le système n’a pas réussi à évoluer autrement qu’en « générant du poste » puisqu’il est toujours plus facile en face d’un problème d’échelle entre 2 niveaux, d’inventer un niveau intermédiaire plutôt que d’en supprimer un au risque de devoir assumer le choix et les retours d’humeurs.

Face à cette réalité, l’évolution sociale et spatiale du paysage français a été fulgurante. L’extension des agglomérations, la périurbanisation, l’ouverture des frontières, la mondialisation ont fait exploser techniquement les anciennes délimitations administratives. Les 36000 communes françaises et les 100 départements napoléoniens n’ont plus de pertinence à l’heure de vies mobiles où l’on vit à un endroit, consomme à un autre, travaille encore ailleurs etc…

Certains pays Européens, pour diverses raisons, ont su s’adapter à ces évolutions. Ainsi l’Allemagne et ses Landers ou même encore l’Italie qui a engagée une réforme importante au début des années 2000 ont adapté leur organisation territoriale aux réalités de vie. Ceci ayant du reste permis de mettre en place des échelons territoriaux à la taille critique, c'est-à-dire dotés de budgets conséquents permettant de minorer le poids des interventions de l’Etat.

Pour exemple, le budget de la Région de Catalogne est 25 fois supérieur au budget de la Région Rhône-Alpes pour une population et profil comparable.

Il en va de même pour les agglomérations Allemandes qui, depuis longtemps, ont regroupé leur communes périphériques pour mutualiser les ressources et équipements.

Certaines lois ont tenté, très imparfaitement, d’engager une modernisation en France, mais toutes ont reculé à acter 2 décisions fortes :

  • Fusionner les communes, leur exécutif et leurs services au sein d’intercommunalités (communautés urbaines, d’agglomérations ou de communes) afin d’atteindre des tailles critiques de responsabilités (compétences des équipes, moyens financiers, capacités d’actions)

  • Supprimer l’échelon départemental au profit :

- d’une part des Régions, si possible élargies afin de couvrir des bassins de vie et d’emplois significatifs au niveau Européen, dans l’optique d’obtenir un échelon local stratégique et armé financièrement pour agir.

- d’autre part des Agglomérations, afin de finaliser le regroupement des compétences et moyens sur un périmètre géographique (l’aire urbaine) correspondant aux réalités de vie.

La réforme territoriale de décembre 2010 visait initialement ces objectifs avant de renoncer pour générer une nouvelle fois, encore plus de complexité via les métropoles, les conseillers territoriaux, les fusions improbables, volontaires et variables de collectivités qui aurait parfait de rendre les échelons locaux totalement illisibles. Même si, heureusement, cette réforme sera revue, il ne faudrait pas en oublier l’essence et surtout la priorité pour le mandat Hollande : il n’est plus aujourd’hui possible de reculer et de faire des demi-mesures. Quant à ceux qui, y compris au sein de la gauche, modère les propos vers des couples de collectivités et autres usines à gaz simplement pour préserver des postes d’élus, il est temps de démonter qu’il est possible d’avoir du courage politique.

A. Communes et intercommunalités

 

35000 communes, de taille très variables, et 90% des élus locaux de France.

Avec des budgets moyens de quelques millions d’euros, l’immense majorité des communes française n’est aujourd’hui plus capable d’assurer d’autres missions que des missions courantes d’entretien ou de fonctionnement. Ces 90% d’élus prennent donc, dès leur prise de fonction, un mur : les moyens et actions sont ailleurs. Il ne leur reste plus que 2 pouvoirs : le pouvoir de police (peu sympathique) et le pouvoir « foncier » du permis de construire.

Si la commune et son maire sont l’échelon le mieux identifié des français, avec une élection directe, il n’en demeure qu’aujourd’hui ces élus ne gèrent que 10% des budgets et action à ce niveau.

 

En face, 2600 EPCI à fiscalité propre, c'est-à-dire de regroupements de « compétences de communes » qui gèrent depuis leur création à la fin des années 90, 90% des budgets, notamment suite à des transferts opérés dans une logique de « portage des projets structurant ». Problème : ces échelons ne sont pas légitime au sens que l’élection du maire-président est indirecte et que les élus sont eux-mêmes des représentants élus au niveau local. Enfin, alors même que la création des EPCI visait à mutualiser les moyens, ces EPCI ont été les premiers recruteurs de la fonction publique territoriale depuis 10 ans, créant une « duplication » des effectifs d’une part, et une légitime méfiance des personnels communaux craignant pour leur avenir, et donc générant des guéguerres stériles et inefficaces de prés carrés.

Enfin, l’absurdité du système, avec la possibilité suivant rapports de force locaux, d’avoir des président d’EPCI différents des maires des communes centres (Bordeaux, Marseille etc…) avec les conflits opérationnels que cela peut générer, le tout avec 2 directeurs généraux des services, 2 directeurs de cabinets etc…

 

Dans les 2 cas, l’absence de lisibilité pour le public et de responsabilité des élus, puisqu’il est toujours aisé de naviguer de l’un à l’autre pour se cacher ou bien d’utiliser l’un pour faire valoir dans l’autre une action.

A ce jour, les réalités diffèrent suivant les territoires : certaines agglomérations ont totalement mutualisé les services mais conservent 2 niveaux politiques (conseils municipaux et conseil communautaire), d’autres n’ont que partiellement mutualisé, d’autres encore ne se parlent pas et constituent deux mondes à part pour une géographie et une population commune.

 

En clair, cela ne peut plus durer. Ceci d’autant que cela génère double direction, double services, donc double frais, double instance de délibération, financements croisés, réunionnites de « cohérence ».

 

L’intercommunalité est l’avenir. Elle n’empêche en rien de conserver l’échelon géographique des communes ou même un élu local (sur le modèle des élus d’arrondissements Paris-Lyon-Marseille). Cela n’empêche en rien non plus de conserver des antennes locales. Par contre cela permet de réaliser des économies substantielles comme :

  • La diminution significative du nombre d’élus locaux

  • La diminution proportionnelle des collaborateurs politiques

  • La disparition d’une instance de décision, donc de fait d’un échelon

  • La disparition d’une strate de direction, les secrétaires de mairie (qui d’ailleurs se plaignent régulièrement de ne pouvoir répondre à la masse d’obligations et commandes (notamment législatives) sans évoquer le fait que cela traduit peut-être aussi le fait qu’ils ne peuvent plus continuer à travailler seuls)

  • Le regroupement de services et agents autour de missions de service public avec plusieurs gains notables : mutualisation des pratiques, suppression des doublons, émulation, montées en compétences par travail d’équipe.

  • Suppression des financements croisés, jeux de paroisse et autres pertes de temps.

 

Bref, en résumé, amélioration de la performance et de la lisibilité de l’action publique tant est que l’échelon intercommunal conserve un mode de fonctionnement fluide et opérationnel, au plus près des usagers.

En regroupant les 35 000 communes autour de 4000 EPCI « grosses communes » et en réduisant le nombre d'élus de 550 000 à 100 000, en réduisant de fait 37500 DGS à 4000 DGS, en réduisant le nombre de « DGA », de collaborateurs de cabinet et autres frais de fonctionnement, les gains immédiats peuvent être conséquents:

  • en considérant qu'un élu local touche 1000€/net/mois en moyenne et en coûte 1000€ en fonctionnement, c'est environ 10 milliards d'euros d'économies.

  • En considérant qu'un « DGS » de commune touche environ 2500€/net/mois en moyenne et qu'il y a en moyenne un collaborateur de cabinet, un DGA et de frais de fonctionnement de l'ordre de 10 000€/ mois (rémunération DGS incluse), c'est de l'ordre de 4 milliards d'euros d'économies.

  • Ensuite, il y a les mutualisations des moyens, compétences, outils etc... qui à eux seuls peuvent générer des dizaines de milliards d'économies. Par exemple l'élaboration d'un seul PLU intercommunal avec une seule procédure, d'une seule étude locale au lieu de plusieurs etc...

  • Enfin, c'est un des leviers MAJEUR pour limiter l'étalement urbain. Cela peut paraître bête, mais en réalité, l'étalement urbain est le fruit de l'organisation territoriale française, chaque élu voulant exister, chaque commune voulant son lotissement, même si la commune « centre » maîtrise son foncier, si au dehors les PLU sont ouverts... il y a donc un véritable enjeu de structuration du pays qui est lui même générateur d'économies (on cessera de tirer des routes, des services et autres à des km pour faire se faire plaisir et avoir la joie de payer des impôts pour les entretenir).

 

En clair, même s'il s'agit d'une réduction drastique du nombre d'élus et de postes de direction qui sera difficile à faire accepter, avancer dans cette direction en générateur d'importante sources d'économies. Ce n'est pas de l'idéologie ou le cri du « contribuable », mais avant tout une logique de bon sens que d'autres pays Européens ont déjà su arbitrer. Enfin, il s'agira évidemment de « regrouper sans fragiliser », ce qui induit de conserver des antennes et services locaux, notamment dans les territoires peu denses.

 

B. Départements et Régions

 

101 départements pour un budget moyen de l’ordre 500 millions d’euros. Des compétences limitées mais renforcée par l’acte 2 de décentralisation qui ont transféré les ex-DDE (les routes) et l’action sociale (ainsi que les SDIS) aux départements. Une marge de manœuvre financière équivalente à 0 ainsi qu’un périmètre étroit qui engage les élus et leurs services à devoir en permanence rechercher des partenariats tant avec les agglomérations qui couvrent les besoins urbains et les autres départements ou régions pour avoir une taille critique d’action. L’essor des agglomérations ayant du reste conduit les départements à devoir se concentrer sur les territoires ruraux et sur leur missions dédiées comme les collèges.

Des élus issus d’un mode de scrutin « de guichet », à savoir uninominal sur un canton qui ne correspond plus à aucune réalité géographique (comme la circonscription du reste) qui ensuite, après conciliabules, nomment le Président de département suivant rapports de forces politiques.

 

En face, 22 régions (+ 4d’Outre Mer), soit environ 1500 élus, qui couvrent les mêmes champs de compétence avec dans le détail 3 attributions spécifiques (les TER, les lycées et l’apprentissage) et disposent d’un budget moyen de l’ordre du milliard d’euros. Relativement pertinente à l’échelle géographique afin de disposer d’une vue stratégique (hors cas des 2 Normandies et autres regroupements possibles), les régions souffrent d’une taille financière trop limitée. Ceci ayant été accentué du reste par les récentes lois de finance qui ont restreint leur autonomie financière par des budgets dépendants à 90% des dotations de l’Etat.

 

On notera d’ailleurs au passage l’absolue nécessite à terme de mettre en cohérence une fiscalité adaptée à chaque échelon d’intervention public plutôt que de concentrer les ressources à l’Etat et de le laisser ensuite redistribuer dans des mécaniques complexes et restrictives qui vont à l’encontre même de l’esprit (et de l’utilité) de la décentralisation.

 

Les élus régionaux sont élus par scrutins de liste territorialisés (par listes départementales), la liste majoritaire au premier et second tour nommant alors ensuite la tête de liste à la présidence de la Région. Ce mode de scrutin, le 4ème différent pour les 4 échelons cités, est hybride : il est à la fois complexe et illisible, alliant imparfaitement dose locale, dose de liste et absence d’envergure régionale.

 

 

Les 2 niveaux territoriaux sont aujourd’hui essoufflés. Surtout, leur taille, leur pertinence géographique et leurs compétences superposées ou similaires génèrent des pertes. Qu’il s’agisse des transports ou des lycées/collèges, il serait parfaitement possible de gérer ces compétences au niveau régional tout en territorialisant le cas échéant. 3 exemples :

  • quand on fait un marché routier régional, il n’est pas nécessaire de faire 4 fois les mêmes dans 4 départements suite à 4 procédures menées par 4 services et 4 procédures similaires. De plus, le fait d’avoir une taille regroupée permet d’obtenir un rapport de force plus important vis-à-vis des prestataires tout en optimisant le service (communication, charte graphique, tarification unique).

  • Quand on rénove des lycées, lancer des marchés de rénovation des collèges relève du même champ d’activité. Il n’est alors pas nécessaire d’avoir là aussi 4 services qui gèrent 4 fois les mêmes choses.

  • Quand on finance un équipement, avec une seule administration et une agglomération en face, il n’est alors plus nécessaire de générer des conventions complexes remplies de clé de répartition et de financements croisés coûteux, longs et usants pour aboutir. Les exemples foisonnent, d’autant que quoiqu’il advienne l’Europe et l’Etat existeront toujours.

 

Ces quelques réflexions, dans le cadre des dynamiques actuelles tendent à voir disparaître les départements du paysage administratif Français. Une fois encore, cela ne veut pas dire suppression de l’échelon auquel les français sont attachés géographiquement, mais bel et bien voir à terme :

  • la disparition d’un échelon politique, donc de fait d’un échelon

  • La diminution du nombre d’élus, soit en l’occurrence un cinquantaine par départements soit 5000 élus.

  • La diminution proportionnelle des collaborateurs politiques

  • La disparation d'une strate de direction avec la suppression de postes « fonctionnels » type DGS/DGA dont les rémunérations et avantages peuvent poser question.

  • Le regroupement de services et agents autour de missions de service public avec plusieurs gains notables : mutualisation des pratiques, suppression des doublons, émulation, montées en compétences par travail d’équipe.

  • Réduction des financements croisés, jeux de paroisse et autres pertes de temps.

  • La répartition des compétences départementales aux échelons les plus pertinents (intercommunalités/régions) de missions aujourd'hui réduites à des périmètres d'action bancals: le social vers le local, les transports ou l'économie vers les régions, etc...

 

L'objectif visé d'aboutir à 2 échelons forts, avec moins d'élus, moins de doublons d'encadrement et des équipes plus fortes sur des compétences regroupées doit permettre d'améliorer significativement la performance de l'action publique.

 

Surtout, en allant plus loin que la réforme incomplète de 2010 réduisant de 6500 à 3500 « conseillers territoriaux », il s'agirait aussi de réduire le nombre de postes de collaborateurs de cabinet et autres postes fonctionnels qui coûtent cher et, finalement, n'apporte pas grand chose au service public.

 

Dans la même logique que pour les communes, les gains sont substantiels:

  • En recentrant sur 22 régions et 1500 élus, la suppression de 5000 élus rémunérés de l'ordre de 2500€/mois en moyenne et coûtant 5000€/mois en moyenne de frais de fonctionnement, ce serait 450M€ d'économies annuelles.

  • La disparation des équipes d'encadrement des départements, soit 1 DGS à 6000€/nets/mois, 4DGA à 5000€/nets/mois, 10 collaborateurs de cabinet à 2500€/nets/mois et 15 000€ de frais de fonctionnement/mois pour ces personnes rapporterait de l'ordre de 100M€ d'économies annuelles.

  • Dans la même logique que pour les communes, les mutualisations pourraient permettre également d'économiser plusieurs milliards (marchés publics massifiés, suppression de doublons, gain de temps)

 

Par ailleurs, ce regroupement Région/départements, comme pour les communes, est estimé à « agents publics constants », c'est à dire qu'en ne touchant pas aux effectifs, on réalise déjà des économies substantielles tout en libérant des capacités soit de réduction d'effectif, soit d'accroissement d'actions publiques.

 

Enfin, intérêt important et non des moindres, on octroie aux régions, en moyenne « 4 départements, soit 4 budgets », ce qui vient à quintupler les budgets et à accroître la « taille critique financière » des Régions sans même avoir touché à l'optimisation fiscale ou de dépenses.

 

Mais ce n'est pas fini.

 

C. Organismes intermédiaires et rationalisation

 

Regrouper les départements et les communes autour d'intercommunalités et de régions fortes peut également s'accompagner de la disparition d'autres organismes coûteux et à l'efficacité contestable. Je ne citerai que quelques exemples:

 

  • Les syndicats mixtes / établissements publics

Créés pour se « substituer » à l'absence d'instance intercommunales, avec des vocations (uniques ou multiples) et des périmètres variables, les syndicats mixtes ont vocation à revenir dans le giron des intercommunalités. On pourra par exemple citer les syndicats de transports qui pourraient revenir dans le giron des agglomérations, les syndicats mixte de loi « SRU », mais aussi les établissements publics d'aménagement (affaire EPAD), les GIE/GIP, les SPL, les SEM, les syndicats de gestion des déchets, de gestion de l'eau etc...

 

Dans ce cas ce n'est pas la « fonctionnalité » qui est en cause en premier lieu, mais une fois encore le fait de proposer, souvent à prix d'or, des « strapontins » dorés à des élus et des équipes de direction.

Il vaudrait mieux alors avoir des élus mieux rémunérés, moins d'élus et moins de structures « para-public » gravitant dans l'espace flou où les intérêts publics et privés se mélangent,

 

- Les « CESER »

L'existence même du CESE national est en question.

Alors que dire de ses rejetons régionaux? Une soixantaine d'élus en provenance de 3 « corps » (entreprises / syndicats / personnalités) dont les missions consistent à formuler des propositions à titre « consultatif ».

Cette instance consultative est un luxe à prix d'or puisque les CESER ne sont pas gratuits.

Avec en moyenne 1250€/nets/mois (la moitié des élus régionaux) il existe environ 1500 conseillers.. et des frais de fonctionnement! Des équipes de secrétariat, des chargés de mission et des frais courants, soit pour simplifier une dizaine de collaborateurs à 2000€/nets/mois et 5000€ de frais. Au total environ 100M€ d'économies annuelles pour ces seuls instances.

 

Faut-il encore préciser que les rémunérations d'élus/représentants sont versés pour « siéger » et qu'il est parfaitement possible de cumuler avec un emploi ou une retraite. Ceci est d'ailleurs tout aussi valable pour les élus qui pour la majorité « cumulent » plusieurs mandats locaux et nationaux.

 

 

Ce qui se dit là au titre de la FPT, et encore sans rentrer dans le détail des financements des associations, est tout aussi valable pour l'Etat (FPE) qui dispose, toute proportion gardée, d'un panel nettement plus large et pléthoriques de comités théodules, conseils et autres hautes autorités où certes les effectifs sont moindres mais où les rémunérations sont majorées, avec des coûts de fonctionnement souvent de l'ordre de dizaines ou centaines de millions annuels.

A ce sujet, la seule suppression des sous-préfectures (totalement inutiles à l'ère des démarches dématérialisées), soit une centaine disposant d'un budget de l'ordre de 10M€ en moyenne, pourrait conduire à des économies de l'ordre du milliard d'euros par an, sans baisse du service public.

 

Cumulés, ces instances « rationalisées », contrôlées et ramenées dans les réalités de l'économie réelle du pays, permettrait d'économiser de l'ordre de 3 à 5 milliards d'euros par an, sans pour autant pénaliser le service public.

 

Alors c'est vrai, mises bout à bout, ces réformes seraient un « big-bang »: il faudrait le courage de supprimer des mandats, des privilèges, des avantages. Il faudrait assumer la colère de milliers d'élus mécontents. Mais en face, ce sont plusieurs dizaines de milliards d'euros annuels, avec en point d'orgue la réforme des communes, qui sont en question. Autrement dit, c'est l'équilibre budgétaire de ce pays qui se joue, en partie, précisément ici.

 

Et ce n'est pas le seul intérêt: car la modernisation démocratique, fiscale et « exemplaire du pays » serait à associer à cette vaste réforme structurelle.

 

II. Dispositions d'accompagnement

 

1. Moderniser les modes de scrutins

 

A. Communes et Intercommunalités

 

450 000 élus communaux élu directement par scrutin de liste pour 10% des compétences/budgets locales.

100 000 élus intercommunaux élus indirectement par quota (nombre d'habitants) pour 90% des compétences/budgets locaux.

 

Autrement dit, aux élections locales, les citoyens votent pour des élus légitimes mais sans pouvoir, et des élus « non-légitemes » sont désignés et concentrent le pouvoir.

Cette situation ne peut pas durer, ce que la réforme de 2010 tentait de corriger par le « fléchage ». Cette idée, adaptée à une organisation territoriale locale fondée sur les intercommunalités, n'est pas mauvaise.

En effet, sur le modèle « Paris-Lyon-Marseille » et les maires d'arrondissement, rien n'empêcherait à terme d'avoir un mode de scrutin :

  • par liste avec une tête de liste

  • liste composée forcément d'élus « représentatifs par communes en fonction de leur poids démographies »

  • liste élue au suffrage universel direct à 2 tours

 

Sur le modèle de l'élection communale actuelle, la liste majoritaire remporte les élections et désigne le « maire/président », puis le maire/président désigne des adjoints et dans cette liste, du fait de la « localisation des élus », il serait possible soit de conserver un élu référent « communal », soit de désigner cet élu référent comme « maire de secteur ».

 

L'intérêt de la démarche est triple:

  • disparition des élus communaux et recentrage sur un seul conseil communautaire, et disparition des équipes de direction et groupes politiques locaux« encadrant » les maires,

  • nomination par un suffrage direct

  • territorialisation des élus dans un soucis de représentativité géographique et local

 

B. Départements et Régions

 

5000 conseillers généraux élus au suffrage uninominal direct à 2 tours, une assemblée renouvelée pour moitié tous les 3 ans, un président nommé à la majorité.

1500 conseillers régionaux élus par un suffrage par listes départementales avec une prime à la liste majoritaire, le président étant la tête de liste de la liste majoritaire.

 

Les 2 échelons ont donc des élections directes et légitimes. Toutefois, l'un des scrutins favorise le clientèlisme locale (canton), l'autre scrutin est à mi-chemin entre représentativité régionale et localisation.

La réforme territoriale envisagée en 2010 visait à créer des « conseillers territoriaux » qui auraient siégé, pour certains d'entre eux, aux 2 assemblées régionales et départementales, le tout avec un scrutin par cantons.

Le point positif résidait dans le fait d'engager la mécanique vers des élus uniques et moins nombreux aux 2 assemblées. Les points négatifs, résidaient dans un mode de scrutin ne favorisant par la vision régionale et n'actant pas la disparition d'un échelon.

 

Par conséquent, avec la suppression de l'échelon politique et administratif départementale, l'idéal serait à terme de ne conserver que le seul échelon régional avec une élection par liste, liste constitué au niveau régional et devant comportée une représentativité départementale au regard des poids de population (soit X élus pour X habitants).

 

L'intérêt de la démarche, dans le même sens que pour les intercommunalités, est fort:

  • moins d'élus mais une représentativité et des pouvoirs plus forts

  • une élection plus lisible

 

2. Réduire les coûts... et améliorer le service public!

 

Supprimer pour supprimer: certains me diront qu'il s'agit d'une saignée dans les services publics et que mes propositions sont libérales.

 

Bien au contraire.

 

En effet, la rationalisation de la FPT que je propose, s'attaque principalement à 5 champs de dépenses budgétaires coûteux dont je conteste l'efficacité:

  • La surpopulation d'élus locaux dans ce pays. A ce titre, la même réflexion serait à poursuivre à l'Etat, où, à population égale, la France dispose de 15 fois plus d'élus nationaux qu'aux États-Unis (3 fois plus de sénateurs + députés pour 5 fois moins de population). On pourra d'ailleurs prendre les caricatures des régions d'Outre-Mer qui couvrent les mêmes territoires que les départements ou les intercommunalités présidés par un élu d'un autre bord que l'élu de la ville centre pour définir le « trop plein ».

  • La surpopulation d'équipes de direction et d'équipes politiques associés à ces élus qui ne vivent pas seuls et s'entourent de collaborateurs. Pour exemple, la strate des « DGA », strate qui n'a cessée de croître depuis 15 ans alors qu'initialement il y avait un DGS et des directeurs. Les DGA sont des « hybrides » politiques/techniques: surtout, il n'apporte rien de plus que des directeurs (si ce n'est les fragiliser) tout en fragilisant la structure administrative en injectant du « politique » trop bas dans les organigrammes... Pour repère, en Allemagne, le DGS est le maire, et les directeurs, chefs de l'administration.

  • L'accroissement non maîtrisé du nombre de structures gravitant autour des échelons locaux : sociétés publiques locales (SPL), sociétés d'économie mixtes (SEM), office de l'habitat (OPAH), CCAS, PLIE, etc... Ces structures sont financées par des fonds publics, assurent des missions de service public mais sont de droit privé et... ont leur propre budget. Cette explosion de structures n'est pas de nature à faciliter la lisibilité et l'optimisation de gestion, puisqu'en éclatant l'intervention publique on prend le risque de ne plus savoir qui fait quoi, et pourquoi.

  • Les dérives de l'intervention publique. Plus philosophiquement, alors qu'en Angleterre le principe des « subventions » n'existe pas (ou peu), en France ce principe est l'outil principal des élus locaux. Il s'agit alors, dans une période où l'Etat se recentre sur ses missions régaliennes, de savoir où commence et où s'arrête la mission de service publique. Explications: Est-il légitime qu'un département, une agglomération et une CCI viennent à financer par subvention une ligne aérienne, c'est à dire une compagnie privée ? La ligne en question remplie t'elle alors une mission de service public? Si oui dans quelle mesure et avec quelle mise en concurrence (principe du droit Européen)?

Autre exemple: si une collectivité locale peut subventionner, investir ou aider une activité en vue d'en récupérer à terme des retombées (impôts, emplois etc...), jusqu'où peut-elle intervenir? Avec quels ratios d'évaluation? Une collectivité locale a t'elle vocation à pouvoir devenir actionnaire, et plus encore, actionnaire majoritaire d'une entreprise?

  • Les chevauchements d'interventions publics. Les champs de compétences généraux ne sont pas, en principe, une mauvaise idée. Le problème c'est que tous les élus de tous les échelons veulent avoir leur mot à dire sur tous les projets. L'exemple caricatural est un projet de LGV: chaque échelon y va de son chargé de mission dédié, de son financement croisé, de sa négociation connexe. Le pire, ayant été le PPP pour la LGV SEA et la « quête » organisée pour l'Etat auprès des collectivités locales: n'était-ce pas là un projet d'ordre national que l'Etat, seul, aurait dû porter?

Au niveau local, les exemples ne manquent pas: est-il normal qu'une route ou un parking soit financé par 6 à 8 partenaires alors que la « compétence » relève normalement d'un seul échelon local?

 

Ces 5 questions, sont des questions fondamentales à l'heure où se posent le sens du service public, des métiers publics et de l'action publique en général. Surtout, elles amènent à se poser une question centrale:

 

  • Quel service public voulons nous?

 

- Un service public « rentable », non déficitaire, complété par du privé?

La droite à longtemps joué sur ces 2 antagonismes, en souhaitant à la fois la rentabilité du public mais en transférant au privé, progressivement, toutes les activités rentables: cette mécanique occasionnant un creusement du déficit public ET une société où chacun paye son service (santé, énergie, transports, école etc...).

- Un service public « omniprésent » ?

La gauche a longtemps défendue cette position sans chercher à relativiser, c'est à définir un degré de déficit où l'action publique devient contestable. En l'occurrence, maintenir des services en espace rural, développer des transports là où il n'y a que trop peu de recettes n'est pas, à long terme soutenable.

- Une voie intermédiaire où le service public accepte une part de « déficit » et où le privé ne s'arroge pas toutes les activités rentables?

C'est la voie que je propose, ce qui conduit à déterminer le « curseur » et à identifier là où doit s'arrêter l'intervention de l'argent public, et où commence la prise de risque privée.

 

Pour ma part, l'objectif de ces économies est clair: il doit permettre de réinvestir sur des services publics de qualité, c'est à dire offrir des moyens (humains et techniques) pour des missions concrètes. Je préfère avoir moins d'élus, mais avoir plus d'enseignants, plus de policiers, plus d'inspecteurs du travail, plus de douaniers, plus d'infirmiers, d'assistantes maternelles, bref d'avoir moins de strates de « discussion » et plus d'agents de terrain.

 

La RGPP a principalement échoué sur ce volet, en supprimant les effectifs « actifs » pour la population mais en conservant les strates de direction, onéreuse et pas forcément utiles à la population. En clair, on a supprimé des postes « C » là où il fallait s'attaquer aux « A+ ».

 

Dans la même logique, l'ARS créée en 2009 suite à la loi HPST devait « réduire les déficits » des hôpitaux publics. En 2012, les hôpitaux publcis manque toujours autant de moyen (humains et financiers) et l'ARS ne s'est jamais attaqué aux vrais problèmes de fond, comme par exemples aux monopoles des pharmaceutiques sur certaines injections. Ces injections pouvant coûter à elles seules autant qu'une rémunération mensuelle d'agent.

 

La fonction publique territoriale crie au secours (cf Claude Bartolone au CG93) par rapport à l'accroissement des dépenses sociales, mais personne ne s'est jamais attelé à réduire les frais d'encadrement ou de fonctionnement des divers échelons locaux concernés. Sans vision partisane, puisque les excès existent à droite comme à gauche, peut-on encore tolérer que des directeurs disposent de véhicules avec chauffeurs, de véhicules de fonction et d'autres avantages (frais divers et variés) alors même qu'il y a 3 millions de chômeurs et une crise « sans précédent »?

Encore un autre exemple: peut-on encore se permettre d'avoir 44 000 élus « exécutifs » , tous soumis aux questions d'emprunts, quand on sait qu'en face il y a des banquiers parfaitement armés et structurés pour vendre des « produits toxiques » alors qu'avec moins d'élus, mais ceux-ci mieux entourés, l'exposition à ce type de dérive aurait pu (du) être mieux « contrôlée »?

 

L'exemplarité de la fonction publique (FPE/FPT/FPH) passe aussi par ces correctifs indispensables. Les gains devant, à mon sens, être reventilés vers une action publique plus concrète là où il y a des manques notables. En mutualisant les ressources et en les répartissant mieux, il sera non seulement possible d'offrir un meilleur service public à coût constant, voire réduit, de compenser les pertes de postes par des créations là où c'est utile, et redonner du souffle/perspectives aux acteurs publics.

 

Il ne s'agit donc pas de faire des économies pour se faire plaisir, mais bel et bien de moderniser à la source, le sens et l'organisation même de l'action publique, en l'occurrence territoriale. De nombreuses déclinaisons seront alors à déployer dans les structures, les missions, les carrières pour avoir du « mieux » à moindre coûts.

 

 

3. Moderniser la fiscalité locale

 

Dernier point de ce dossier, et non des moindre, moderniser la fiscalité locale.

 

Il suffit de lire une taxe d'habitation ou une taxe foncière pour comprendre que la fiscalité locale n'est plus, ni lisible, ni juste, ni efficace.

La répartition des ressources par échelons locaux génère complexité, inégalités et effets induits peu glorieux. Pour exemple:

  • les fuites d'entreprises en « bordure » de communautés pour échapper par exemple au versement transports (VT) ou pour disposer de taux moindre (c'était le cas sur la TP).

  • Les localisations « périurbaines » de populations qui, faute de ressources, s'éloignent des villes pour aller chercher du foncier moins cher, mais aussi des impôts locaux moindres, générant ainsi l'étalement urbain.

  • Les discussions sans fin de « compétitivité territoriale » entre territoires, chaque territoire cherchant à proposer la fiscalité la plus attrayante pour attirer les entreprises, cette logique ayant été consacrée par la « prime d'aménagement du territoire (PAT) » qui jadis avait permis des effets d'aubaines aussi peu efficaces que coûteux pour l'argent public.

  • La géométrie variable d'activation ou non de taxes « optionnelles » qui génèrent des variables d'imposition des citoyens ou les entreprises comme la taxe sur la publicité (TPE).

 

Quant à la question de l'actualisation des « valeurs locatives » qui servent de pivot à l'imposition, c'est encore un serpent de mer.

 

Parallèlement, l'Etat, au fil de ses délestages sur les collectivités territoriales, a octroyé diverses ressources, toutes aussi peu lisible du citoyen que complexe à suivre dans les tuyaux du « Trésor Public ». Par exemple, les départements perçoivent les droits de mutation (sur les transactions immobilières), les régions perçoivent une part de la TIPP, les communes ou communautés quand il y a eu transfert de « compétence » la TEOM etc (la liste est longue)...

 

Néanmoins l'Etat a fait en sorte ces dernières années de resserrer son emprise, notamment sur les Régions et les Départements, via les transferts de la loi de 2004, en confiant des services/agents au regard de dotations calculées à un instant T. Ceci ayant eu pour effet de renforcer la part de « dotations de l'Etat (DGF/DGD) » et minorer les ressources propres de ces 2 échelons: autrement dit, de limiter leur marges de manoeuvre.

 

Bilan, aujourd'hui, sauf collectivité riche, les 4 échelons territoriaux étouffent financièrement et la part d'investissement (qui génère des emplois et de l'activité) ne cesse de se réduire, alimentant le cercle vicieux du « toujours moins ».

 

 

Une réforme de la fiscalité locale, en simplifiant le système autour de 2 échelons locaux et des taxes fléchées (les taxes « logements » vers le local, les taxes « économiques » vers le régional par exemple), décidées directement par les exécutifs, avec une dotation de l'Etat ne pouvant excéder 50% des budgets locaux, octroieraient de nombreux avantages:

  • meilleure lisibilité

  • simplification

  • autonomie budgétaire et d'action accrue pour les collectivités locales

  • nouvelles marges d'investissement après mutualisation et optimisation des ressources

 

 

CONCLUSION

 

La réforme territoriale est un levier majeur de modernisation du pays.

Pour que cette réforme soit réussie, il faut arrêter la langue de bois (type les échelons locaux fonctionnent bien 2 à 2), avoir du courage et engager une réforme globale sur le fond.

Pour cela, les objectifs sont à la fois de réduire le nombre d'échelons, mais aussi de réformer les modes de scrutin, de moderniser la fiscalité et de faire le ménage sur les postes et structures inutiles et/ou trop coûteuses au regard des gains escomptés.

 

Je crois que cette réforme est nécessaire depuis plus de 25 ans au regard des évolutions démographiques et économiques du pays. Plus encore, je crois que c'est une exigence démocratique et une urgence économique que d'autres pays Européens ont su franchir. En effet, il ne s'agit pas d'affaiblir l'administration, pilier fondateur et fort de notre république, mais bel et bien de l'adapter à ce siècle en redéfinissant ses contours, ses métiers et ses moyens.

 

En ce sens, c'est plutôt une « anti-RGPP », aveugle et contre-productive, qu'il faudrait déployer, notamment au niveau territorial en cherchant avant tout à mettre plus de public là où il en manque, et moins de public là où ce n'est pas son rôle, le tout en acceptant de se re-concentrer sur une représentation démocratique plus resserrée, mais plus légitime et aux marges de manoeuvre (budgets) renforcés.

 

Je pense qu'il faut franchir le mur « électoraliste » qui fait si peur à la gauche et le mur « clientèliste » qui aveugle la droite pour oser engager cette révolution structurelle forte, en conservant ce qui fonctionne et en adaptant ce qui ne fonctionne pas.

D'après mes estimations, une réforme aboutie, peut générer entre 15 et 50 milliards d'euros d'économies par an, notamment en permettant de redéployer des moyens de fonctionnement vers des projets d'investissement, eux mêmes sources de rentrées fiscales et de nouvelles ressources à moyen et long terme.

Posté par Rage99 à 15:22 - Commentaires [2] - Permalien [#]

Commentaires sur Vers une nécessaire réforme territoriale

    La FPT et les collectivités territyoriales, 2 réalités différentes

    Vous confondez Fonction publique territoriale (qui encadre le recrutement et la carrière des fonctionnaires territoriaux) et collectivités territoriale, fonctionnaires territoraux et autorités territoriales. Les élus par exemple ne relèvent pas de la fonction publique.
    Tous les fonctionnaires territoriaux relèvent des mêmes statuts, on peut supprimer un ou des échelons territoriaux sans toucher à la fonction publique territoriale, on peut réformer la fonction publique territoriale sans faire de réforme territoriale. Cette confusion, nuit à votre démonstration.

    Posté par Dominique Lahary, 09 septembre 2012 à 07:22
  • Nuance effectivement vraie

    Effectivement c'est un "raccourci" pour simplifier pour le commun des mortels lecteurs.
    D'ailleurs la réforme de "2010" se nomme réforme des collectivités territoriales et non réforme "territoriale".

    Ceci dit, effectivement fonctionnaires territoriaux et autorités territoriales sont distincts (administratifs/politiques). D'ailleurs la frontière entre les 2 pose souvent question (postent hybrides de DGA par exemple).

    Bref, vous avez raison mais changer les CT aura forcément un impact sur la FPT. L'argumentation reste néanmoins totalement d'actualité et peut s'enrichir (ce que vous faites d'ailleurs).

    Posté par Rage, 09 septembre 2012 à 09:09
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