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 Comme je le présentais récemment, une réforme en profondeur de l'organisation des collectivités territoriales pourrait rapporter de l'ordre de 15 à 45 milliards d'euros par an. Cette estimation tombait plutôt bien puisque, dans le même temps, le député René Dosières publiait un livre estimant également un gain de l'ordre de 15 milliards d'euros sur ces mêmes collectivités, avec un traitement plus « light » que celui que je proposais.

15 milliards, c'est une jolie somme. Mais on peut faire mieux.

D'ailleurs, un récent rapport sur les « Agences de l'Etat » publié par le Conseil d'Etat vient de mettre le nez précisément sur un sujet qui m'animait depuis longtemps: évaluer ce que pèse les organismes « satellites » de l'Etat.

Outre les caisses de sécurité sociale, les budgets gérés par les agences de l'Etat grimpent à 75 milliards d'euros annuels. Si l'on venait à ajouter les budgets des satellites territoriaux, on pourrait facilement doubler le chiffre.

I. Toujours plus !

En 2012, il y a donc dans ce pays près de 150 milliards d'euros qui sont gérés par des organismes assurant une mission de service public, disposant le plus souvent de fonctionnaires, mais qui échappent totalement aux échelons « administratifs » standards. Ces satellites que l'on pourrait dénommer « parapublics » avaient, initialement un sens :

La première agence - l'Office du travail - a été créée en 1891. Le nombre s'est accéléré à partir des années 60 ; d'une petite dizaine en 1965, le chiffre a doublé en 1975, le seuil des quarante a été franchi en 1995, des soixante en 2005 pour dépasser celui des 80 en 2010 et parvenir à 103 aujourd'hui. Et encore, ce chiffre ne prend pas en compte les hautes autorités, hauts conseils, établissements et autres structures du même registre ! D'ailleurs, l'IGF qui vient elle aussi (heureux hasard?) tout juste de produire un rapport, dénombre 1200 agences (le décompte devant sans aucun doute inclure les agences « locales » comme les agences d'urbanisme, agences de l'eau etc...).

Des agences ont ainsi été créées en réponse à des crises ou des faits « divers » : l'Agence française de lutte contre le sida, en 1989 ; la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), en 2004, suite à la canicule d'août 2003 ; l'Acsé, en 2006, en réaction aux émeutes de l'automne 2005 dans les banlieues… D'autres sont nées de l'émergence ou d'un coup d'accélérateur d'une politique publique : l'Agence pour les économies d'énergie, en 1974, au lendemain du premier choc pétrolier ; l'Anru, en 2003, pour "donner une nouvelle ampleur à l'effort de rénovation des quartiers en difficultés", ou encore l'Agence nationale des services à la personne, en 2005, dans le cadre du plan de développement des emplois de services à la personne (ANSP)…

Certaines ont été motivées par un objectif de modernisation de la gestion ou de réorganisation administrative : Oséo, en 2005, issu de la fusion de trois structures de soutien aux PME (Anvar, BDPME et Sofaris), les agences régionales de santé, en 2009 ; Pôle emploi bien sûr, en 2008, avec le regroupement des Assedic et de l'ANPE pour présenter aux demandeurs d'emploi un interlocuteur unique…

L'Anru, la CNSA, l'ANSP et l'Acsé, toutes créées dans les années 2000, sont caractéristiques pour le Conseil d'Etat des agences créées pour coordonner des politiques décentralisées nées de l'acte 2 de la décentralisation, qui lui même a généré les surcoûts que l'on connaît dans les collectivités territoriales.

Au passage, on décernera à l'acte 2 de décentralisation la palme de l'acte le plus coûteux et le moins connu des contribuables, avec une complexification sans gain de l'action publique.

II. Y a t'il un pilote dans l'avion?

Si la raison d'être de certaines agences ne se conteste pas, d'autres sont plus contestables.

Mais la question centrale n'est pas là. La question est plutôt de savoir comment il a été possible de créer autant de structures, relevant à priori de compétences ministérielles, sans qu'en face, il y ait eu « moins » d'agents ou de moyens dans certains ministères.

Pire encore, comment se fait-il qu'aucune directive organisationnelle n'existe pour organiser, coordonner et piloter toutes ses structures qui, aujourd'hui, jouent à la fois sur l'indépendance mais relève de la dépendance de fourniture d'un service public?

Enfin, avec la prolifération qui tend à s'accélérer de ce type de structure, n'est-ce pas là « transférer » l'organisation de l'Etat « centralisé » vers une déconcentration non pilotée et, sans aucun doute, fort coûteuse?

En effet, 103 agences, des dizaines de hautes autorités et autres hauts conseils, ce sont autant de directeurs, de cadres et d'effectifs, de conseils d'administration dont les budgets ne sont pas strictement contrôlés par l'Etat. La dépendance au financement public combinée, dans de nombreux cas, à des fonctionnements relevant du droit privé, génèrent un flou permanent.

Pour le commun des mortels, il n'est plus possible de distinguer ce qui relève du public (et donc de l'Etat ou des collectivités territoriales) de ce qui relève du privé. D'autre part, les contrôles sont aussi plus complexes, ce qui induit là aussi des risques sur les dérives et sur les finances publiques.

En clair, à force d'avoir laissé se développer des structures para-publique sans cohérence et au fil des actualités, l'Etat en faillite a lui même oeuvré pour générer de nouvelles voies d'eau.

Politiquement, il est toujours plus facile de créer que de supprimer.

Alors on crée. On crée des commissions, des instances, des observatoires, des établissements, des agences, des autorités, des conseils etc...

Quelle vision d'ensemble? Quelle coordination? Quelle relation de tutelle avec les ministre/ministères ou même présidents de collectivité territoriale? Quelle mutualisation possible et quel contrôle budgétaire?

Ces questions sont passées sous le silence de la sédimentation par le temps.

La France est une championne de la sédimentation: qu'il s'agisse des textes réglementaires, des structures, des strates, personne ne cherche jamais à « faire le ménage ».

Ainsi, encore aujourd'hui, le ministre de l'éducation veut réinventer une instance qui existe déjà. Droite comme gauche, depuis 40 ans, sédimentent, doublonnent, superposent à un point tel que l'on en vient à inventer des montages qui défient le bon sens (la société Shadok?).

La question centrale du pilote dans l'avion se pose.

Que fait le Président de la république pour organiser ce qui relève de son intégrale responsabilité, à savoir organiser la sphère publique?

Chirac n'avait rien fait, puis avait le dramatique acte 2 de décentralisation.

Sarkozy avait lancé la RGPP, fragilisant les services publics concrets mais sauvant les instances de direction tout en laissant proliférer les organismes pour les « copains ».

Que va faire Hollande? Pour le moment, il lance des commissions.

Vu que cela fait 40 ans que les dérives s'accélèrent, vu que la Cour des Comptes et que, maintenant, le Conseil d'Etat pointent ce type de dérives, il n'est plus temps de lancer des commissions, mais bel et bien d'agir vers une réorganisation significative des moyens de l'Etat. Autrement dit, il est grand temps de faire le ménage et, une fois encore, d'avoir du courage politique.

III. 75 milliards de budget... et beaucoup d'économies à la clef

Les satellites de l'Etat, c'est un peu le syndrome de la Banque de France avec l'arrivée de l'Euro: à priori, on se dit qu'avec l'évolution, certains organismes devraient disparaître et d'autres se créer. Avec l'Euro, les effectifs de la Banque de France auraient dû être divisés par 4. Au lieu de cela, ils n'ont pas bougé.

Pour les satellites de l'Etat, c'est la même chose, et même en pire, puisque souvent les effectifs se sont accrus en cumulant les structures. Par exemple, la DATAR existe toujours. Cela n'a pas empêché de créer l'ANRU dont le champ d'intervention est pourtant extrêmement proche et aurait pu (du?) engager une réflexion de réorganisation de l'action de l'Etat autour d'une seule et même structure de planification et d'action urbaine.

Dans la sphère de la santé, une seule et unique Agence, sous tutelle de l'Etat, devrait exister. Au lieu de cela, c'est la prolifération de l'agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) en passant par les Agences Régionales de Santé (ARS) ou les thématiques comme l'AFLS (lutte contre le Sida) ou même encore les spécialisées comme l'Agence nationale des services à la personne (ANSP).

Bref, chaque question génère son Agence.

Avec 1800 milliards de dette et 82 milliards de déficit par an,

Avec un programme d'impôt visant à rehausser significativement les prélèvements, la question des économies de dépenses ne peut être évitée plus longtemps.

Ce n'est pas un point de vue politique, car la droite pose cette question mais dans les faits ne cesse de creuser les déficits en allouant des agences aux copains. Mais que fait la gauche? A ce stade, j'attends encore de voir.

Quoiqu'il advienne, il existe, là aussi, 15 milliards d'euros d'économies envisageables, notamment par une rationalisation des structures, un contrôle plus étroit des budgets, la suppression de doublons ou organismes inutiles et plus largement par le fait de cesser de subventionner des emplois de « niches » pour heureux collaborateurs et autres amis.

Car, faut-il le rappeler, ce qui se fait à l'Etat, se démultiplie au niveau local et occasionne aujourd'hui une situation où il existe une « galaxie » de structures gravitant autour d'objectifs de service public mais dont la tutelle, la coordination et la cohérence restent totalement au libre arbitre de l'entité de direction de ces structures, donc très aléatoire.

 

Conclusion

Alors 15 milliards pour les collectivités territoriales, 15 milliards pour les agences/organismes para-publics, au moins encore autant sur une réforme fondamentale de la formation professionnelle et des chambres consulaires/métiers (cf scandale de l'UIMM et autres nombreuses déclinaisons de détournement de fonds), encore un bon paquet sur la réorganisation des 100 et quelques régimes de cotisations retraites, tout cumulé, cela commence à faire une sacré somme d'économies, de l'ordre de 60 milliards par an.

Pendant ce temps, les ministres font la course aux nouvelles taxes, impôts et recettes sans jamais se poser la question des dépenses.

Dans une société à plus de 10% de chômage avec un monde du travail privé particulièrement rude, je me demande combien de temps il sera encore possible de demander aux salariés, du public ou du privés, de continuer à travailler pour financer de tels dysfonctionnements, le tout en permettant à des élus, des directeurs et autres membres de conseils d'administration de continuer à vivre dans leur bulle de privilèges et d'avantages.

Une fois encore, je préférerai voir plus de services publics concrets, de meilleure qualité et mieux répartis sur le territoire que de constater des déperditions budgétaires folles pour financer des usines à gaz, des privilégiés ou des congrès politiques. Je préférerai voir plus d'inspecteurs des URSAFF collecter l'impôt et d'inspecteurs du travail corriger les dérives du monde du travail que de constater la prolifération de structures et autres organismes théodules gérant l'un des multiples tuyaux financier que l'Etat lui même a du mal à évaluer.

Pour cela, ce sont des réformes structurelles qui sont à engager, pas des rustines.

L'argent existe, il est là. Aujourd'hui il est simplement très mal ventilé et capté par des acteurs qui abusent de la faiblesse organisationnelle de l'Etat pour lui faire les poches. Pendant des années, ce sont les majors du CAC 40 qui sont devenus aussi riche que l'Etat s'est appauvri. Maintenant, la dérive est plus subtile et tout aussi agressive: à s'éparpiller, c'est la notion même de service public ainsi que les moyens alloués qui sont en question.

Peut-on encore se payer ce luxe au détriment de tous les paramètres essentiels à l'évolution de notre société?

Je ne le crois pas, d'autant que la crise économique en cache une bien plus redoutable qui, si ne nous faisons rien, sera bien plus terrible encore: la crise environnementale.

Nous devons clairement changer de braquet, prendre des risques et des décisions d'ampleurs car les défis sont lourds: nous avons pour cela, besoin d'hommes d'Etat, ce que nous n'avons pas eu depuis 50 ans... au moins!

 

Les 3 fonctions publiques, FPE, FPH et FPT, doivent se moderniser. Pour cela une vision globale redonnant du sens aux métiers et au service public au sens large doit être engagée. Après la RGPP qui devait réorganiser la FPE mais n'a fait que l'affaiblir en supprimant des postes utiles tout en maintenant des encadrements inutiles, alors que la FPH n'a jamais été aussi malade, force est de constater que la petite dernière, la FPT, mérite elle aussi une modernisation. C'est l'enjeu de ce dossier.

O. Préambule: Concentrer la Fonction publique territoriale sur 2 échelons: les intercommunalités et les Régions pour un meilleur service public

L’organisation de l’administration territoriale française n’est plus en phase avec l’évolution rapide de la société. Issue des lois de décentralisation de 1983, les échelons locaux, à force de superpositions et sédimentations de lois intermédiaires, ne peuvent échapper à une nécessaire loi de modernisation.

La prolifération d’échelons, de structures et d’élus n’est ni lisible par les populations ni efficace. Il ne s’agit pas tant de remettre en question la pertinence d’administrations locales qui portent aujourd’hui l’essentiel des investissements suite aux désengagements successifs de l’Etat mais bel et bien d’acter une réforme structurelle qui ne pourra faire l’économie de suppressions de strates, d’élus, doublons et autres privilèges qui ne peuvent plus être acceptable à l’heure d’une triple crise :

• Une crise des finances publiques directement connectée à la crise économique qui introduit des marges de manœuvre extrêmement restreintes pour la majeur partie des échelons locaux

• Une crise de confiance des administrés qui se traduit par des participations critiques aux élections locales et clairement volontaires (taux < à 50%)

• Une crise fonctionnelle où les échelons légitimes électoralement ne sont pas les échelons compétents (communes/intercommunalités) ou bien où les périmètre d’action se superposent sans optimisation (financement croisés départements/régions)

Ces déperditions qui ne sont légitimement plus acceptées s’inscrivent également dans une défiance croissante des Français vis-à-vis d’une classe politique qui vit dans une bulle de copinages, cooptations, privilèges et autres avantages trop éloignée d’une réalité de terrain beaucoup plus difficile et contrastée.

En un mot, une réforme d’ampleur « acte III de la décentralisation » constituera soit un progrès énorme pour l’action publique française au sens large, dégageant sans aucun doute des milliards d’économies annuels, soit un loupé historique (comme l’acte II d’août 2004) qui pénalisera pour une décennie au moins la capacité de redressement du pays.

I. Moderniser l’organisation territoriale du Pays

Aujourd’hui nous arrivons au bout d’un système de non décisions, non décisions issues de freins systématiquement opposés par des élus qui ne veulent pas perdre leur poste, leur pouvoir ou leur gratifications. Plus encore, le système n’a pas réussi à évoluer autrement qu’en « générant du poste » puisqu’il est toujours plus facile en face d’un problème d’échelle entre 2 niveaux, d’inventer un niveau intermédiaire plutôt que d’en supprimer un au risque de devoir assumer le choix et les retours d’humeurs.

Face à cette réalité, l’évolution sociale et spatiale du paysage français a été fulgurante. L’extension des agglomérations, la périurbanisation, l’ouverture des frontières, la mondialisation ont fait exploser techniquement les anciennes délimitations administratives. Les 36000 communes françaises et les 100 départements napoléoniens n’ont plus de pertinence à l’heure de vies mobiles où l’on vit à un endroit, consomme à un autre, travaille encore ailleurs etc…

Certains pays Européens, pour diverses raisons, ont su s’adapter à ces évolutions. Ainsi l’Allemagne et ses Landers ou même encore l’Italie qui a engagée une réforme importante au début des années 2000 ont adapté leur organisation territoriale aux réalités de vie. Ceci ayant du reste permis de mettre en place des échelons territoriaux à la taille critique, c'est-à-dire dotés de budgets conséquents permettant de minorer le poids des interventions de l’Etat.

Pour exemple, le budget de la Région de Catalogne est 25 fois supérieur au budget de la Région Rhône-Alpes pour une population et profil comparable.

Il en va de même pour les agglomérations Allemandes qui, depuis longtemps, ont regroupé leur communes périphériques pour mutualiser les ressources et équipements.

Certaines lois ont tenté, très imparfaitement, d’engager une modernisation en France, mais toutes ont reculé à acter 2 décisions fortes :

• Fusionner les communes, leur exécutif et leurs services au sein d’intercommunalités (communautés urbaines, d’agglomérations ou de communes) afin d’atteindre des tailles critiques de responsabilités (compétences des équipes, moyens financiers, capacités d’actions)

• Supprimer l’échelon départemental au profit :

- d’une part des Régions, si possible élargies afin de couvrir des bassins de vie et d’emplois significatifs au niveau Européen, dans l’optique d’obtenir un échelon local stratégique et armé financièrement pour agir.

- d’autre part des Agglomérations, afin de finaliser le regroupement des compétences et moyens sur un périmètre géographique (l’aire urbaine) correspondant aux réalités de vie.

La réforme territoriale de décembre 2010 visait initialement ces objectifs avant de renoncer pour générer une nouvelle fois, encore plus de complexité via les métropoles, les conseillers territoriaux, les fusions improbables, volontaires et variables de collectivités qui aurait parfait de rendre les échelons locaux totalement illisibles. Même si, heureusement, cette réforme sera revue, il ne faudrait pas en oublier l’essence et surtout la priorité pour le mandat Hollande : il n’est plus aujourd’hui possible de reculer et de faire des demi-mesures. Quant à ceux qui, y compris au sein de la gauche, modère les propos vers des couples de collectivités et autres usines à gaz simplement pour préserver des postes d’élus, il est temps de démonter qu’il est possible d’avoir du courage politique.

A. Communes et intercommunalités

 

35000 communes, de taille très variables, et 90% des élus locaux de France.

Avec des budgets moyens de quelques millions d’euros, l’immense majorité des communes française n’est aujourd’hui plus capable d’assurer d’autres missions que des missions courantes d’entretien ou de fonctionnement. Ces 90% d’élus prennent donc, dès leur prise de fonction, un mur : les moyens et actions sont ailleurs. Il ne leur reste plus que 2 pouvoirs : le pouvoir de police (peu sympathique) et le pouvoir « foncier » du permis de construire.

Si la commune et son maire sont l’échelon le mieux identifié des français, avec une élection directe, il n’en demeure qu’aujourd’hui ces élus ne gèrent que 10% des budgets et action à ce niveau.

 

En face, 2600 EPCI à fiscalité propre, c'est-à-dire de regroupements de « compétences de communes » qui gèrent depuis leur création à la fin des années 90, 90% des budgets, notamment suite à des transferts opérés dans une logique de « portage des projets structurant ». Problème : ces échelons ne sont pas légitime au sens que l’élection du maire-président est indirecte et que les élus sont eux-mêmes des représentants élus au niveau local. Enfin, alors même que la création des EPCI visait à mutualiser les moyens, ces EPCI ont été les premiers recruteurs de la fonction publique territoriale depuis 10 ans, créant une « duplication » des effectifs d’une part, et une légitime méfiance des personnels communaux craignant pour leur avenir, et donc générant des guéguerres stériles et inefficaces de prés carrés.

Enfin, l’absurdité du système, avec la possibilité suivant rapports de force locaux, d’avoir des président d’EPCI différents des maires des communes centres (Bordeaux, Marseille etc…) avec les conflits opérationnels que cela peut générer, le tout avec 2 directeurs généraux des services, 2 directeurs de cabinets etc…

 

Dans les 2 cas, l’absence de lisibilité pour le public et de responsabilité des élus, puisqu’il est toujours aisé de naviguer de l’un à l’autre pour se cacher ou bien d’utiliser l’un pour faire valoir dans l’autre une action.

A ce jour, les réalités diffèrent suivant les territoires : certaines agglomérations ont totalement mutualisé les services mais conservent 2 niveaux politiques (conseils municipaux et conseil communautaire), d’autres n’ont que partiellement mutualisé, d’autres encore ne se parlent pas et constituent deux mondes à part pour une géographie et une population commune.

 

En clair, cela ne peut plus durer. Ceci d’autant que cela génère double direction, double services, donc double frais, double instance de délibération, financements croisés, réunionnites de « cohérence ».

 

L’intercommunalité est l’avenir. Elle n’empêche en rien de conserver l’échelon géographique des communes ou même un élu local (sur le modèle des élus d’arrondissements Paris-Lyon-Marseille). Cela n’empêche en rien non plus de conserver des antennes locales. Par contre cela permet de réaliser des économies substantielles comme :

• La diminution significative du nombre d’élus locaux

• La diminution proportionnelle des collaborateurs politiques

• La disparition d’une instance de décision, donc de fait d’un échelon

• La disparition d’une strate de direction, les secrétaires de mairie (qui d’ailleurs se plaignent régulièrement de ne pouvoir répondre à la masse d’obligations et commandes (notamment législatives) sans évoquer le fait que cela traduit peut-être aussi le fait qu’ils ne peuvent plus continuer à travailler seuls)

• Le regroupement de services et agents autour de missions de service public avec plusieurs gains notables : mutualisation des pratiques, suppression des doublons, émulation, montées en compétences par travail d’équipe.

• Suppression des financements croisés, jeux de paroisse et autres pertes de temps.

 

Bref, en résumé, amélioration de la performance et de la lisibilité de l’action publique tant est que l’échelon intercommunal conserve un mode de fonctionnement fluide et opérationnel, au plus près des usagers.

En regroupant les 35 000 communes autour de 4000 EPCI « grosses communes » et en réduisant le nombre d'élus de 550 000 à 100 000, en réduisant de fait 37500 DGS à 4000 DGS, en réduisant le nombre de « DGA », de collaborateurs de cabinet et autres frais de fonctionnement, les gains immédiats peuvent être conséquents:

• en considérant qu'un élu local touche 1000€/net/mois en moyenne et en coûte 1000€ en fonctionnement, c'est environ 10 milliards d'euros d'économies.

• En considérant qu'un « DGS » de commune touche environ 2500€/net/mois en moyenne et qu'il y a en moyenne un collaborateur de cabinet, un DGA et de frais de fonctionnement de l'ordre de 10 000€/ mois (rémunération DGS incluse), c'est de l'ordre de 4 milliards d'euros d'économies.

• Ensuite, il y a les mutualisations des moyens, compétences, outils etc... qui à eux seuls peuvent générer des dizaines de milliards d'économies. Par exemple l'élaboration d'un seul PLU intercommunal avec une seule procédure, d'une seule étude locale au lieu de plusieurs etc...

• Enfin, c'est un des leviers MAJEUR pour limiter l'étalement urbain. Cela peut paraître bête, mais en réalité, l'étalement urbain est le fruit de l'organisation territoriale française, chaque élu voulant exister, chaque commune voulant son lotissement, même si la commune « centre » maîtrise son foncier, si au dehors les PLU sont ouverts... il y a donc un véritable enjeu de structuration du pays qui est lui même générateur d'économies (on cessera de tirer des routes, des services et autres à des km pour faire se faire plaisir et avoir la joie de payer des impôts pour les entretenir).

 

En clair, même s'il s'agit d'une réduction drastique du nombre d'élus et de postes de direction qui sera difficile à faire accepter, avancer dans cette direction en générateur d'importante sources d'économies. Ce n'est pas de l'idéologie ou le cri du « contribuable », mais avant tout une logique de bon sens que d'autres pays Européens ont déjà su arbitrer. Enfin, il s'agira évidemment de « regrouper sans fragiliser », ce qui induit de conserver des antennes et services locaux, notamment dans les territoires peu denses.

 

B. Départements et Régions

 

101 départements pour un budget moyen de l’ordre 500 millions d’euros. Des compétences limitées mais renforcée par l’acte 2 de décentralisation qui ont transféré les ex-DDE (les routes) et l’action sociale (ainsi que les SDIS) aux départements. Une marge de manœuvre financière équivalente à 0 ainsi qu’un périmètre étroit qui engage les élus et leurs services à devoir en permanence rechercher des partenariats tant avec les agglomérations qui couvrent les besoins urbains et les autres départements ou régions pour avoir une taille critique d’action. L’essor des agglomérations ayant du reste conduit les départements à devoir se concentrer sur les territoires ruraux et sur leur missions dédiées comme les collèges.

Des élus issus d’un mode de scrutin « de guichet », à savoir uninominal sur un canton qui ne correspond plus à aucune réalité géographique (comme la circonscription du reste) qui ensuite, après conciliabules, nomment le Président de département suivant rapports de forces politiques.

 

En face, 22 régions (+ 4d’Outre Mer), soit environ 1500 élus, qui couvrent les mêmes champs de compétence avec dans le détail 3 attributions spécifiques (les TER, les lycées et l’apprentissage) et disposent d’un budget moyen de l’ordre du milliard d’euros. Relativement pertinente à l’échelle géographique afin de disposer d’une vue stratégique (hors cas des 2 Normandies et autres regroupements possibles), les régions souffrent d’une taille financière trop limitée. Ceci ayant été accentué du reste par les récentes lois de finance qui ont restreint leur autonomie financière par des budgets dépendants à 90% des dotations de l’Etat.

 

On notera d’ailleurs au passage l’absolue nécessite à terme de mettre en cohérence une fiscalité adaptée à chaque échelon d’intervention public plutôt que de concentrer les ressources à l’Etat et de le laisser ensuite redistribuer dans des mécaniques complexes et restrictives qui vont à l’encontre même de l’esprit (et de l’utilité) de la décentralisation.

 

Les élus régionaux sont élus par scrutins de liste territorialisés (par listes départementales), la liste majoritaire au premier et second tour nommant alors ensuite la tête de liste à la présidence de la Région. Ce mode de scrutin, le 4^ème différent pour les 4 échelons cités, est hybride : il est à la fois complexe et illisible, alliant imparfaitement dose locale, dose de liste et absence d’envergure régionale.

 

 

Les 2 niveaux territoriaux sont aujourd’hui essoufflés. Surtout, leur taille, leur pertinence géographique et leurs compétences superposées ou similaires génèrent des pertes. Qu’il s’agisse des transports ou des lycées/collèges, il serait parfaitement possible de gérer ces compétences au niveau régional tout en territorialisant le cas échéant. 3 exemples :

• quand on fait un marché routier régional, il n’est pas nécessaire de faire 4 fois les mêmes dans 4 départements suite à 4 procédures menées par 4 services et 4 procédures similaires. De plus, le fait d’avoir une taille regroupée permet d’obtenir un rapport de force plus important vis-à-vis des prestataires tout en optimisant le service (communication, charte graphique, tarification unique).

• Quand on rénove des lycées, lancer des marchés de rénovation des collèges relève du même champ d’activité. Il n’est alors pas nécessaire d’avoir là aussi 4 services qui gèrent 4 fois les mêmes choses.

• Quand on finance un équipement, avec une seule administration et une agglomération en face, il n’est alors plus nécessaire de générer des conventions complexes remplies de clé de répartition et de financements croisés coûteux, longs et usants pour aboutir. Les exemples foisonnent, d’autant que quoiqu’il advienne l’Europe et l’Etat existeront toujours.

 

Ces quelques réflexions, dans le cadre des dynamiques actuelles tendent à voir disparaître les départements du paysage administratif Français. Une fois encore, cela ne veut pas dire suppression de l’échelon auquel les français sont attachés géographiquement, mais bel et bien voir à terme :

• la disparition d’un échelon politique, donc de fait d’un échelon

• La diminution du nombre d’élus, soit en l’occurrence un cinquantaine par départements soit 5000 élus.

• La diminution proportionnelle des collaborateurs politiques

• La disparation d'une strate de direction avec la suppression de postes « fonctionnels » type DGS/DGA dont les rémunérations et avantages peuvent poser question.

• Le regroupement de services et agents autour de missions de service public avec plusieurs gains notables : mutualisation des pratiques, suppression des doublons, émulation, montées en compétences par travail d’équipe.

• Réduction des financements croisés, jeux de paroisse et autres pertes de temps.

• La répartition des compétences départementales aux échelons les plus pertinents (intercommunalités/régions) de missions aujourd'hui réduites à des périmètres d'action bancals: le social vers le local, les transports ou l'économie vers les régions, etc...

 

L'objectif visé d'aboutir à 2 échelons forts, avec moins d'élus, moins de doublons d'encadrement et des équipes plus fortes sur des compétences regroupées doit permettre d'améliorer significativement la performance de l'action publique.

 

Surtout, en allant plus loin que la réforme incomplète de 2010 réduisant de 6500 à 3500 « conseillers territoriaux », il s'agirait aussi de réduire le nombre de postes de collaborateurs de cabinet et autres postes fonctionnels qui coûtent cher et, finalement, n'apporte pas grand chose au service public.

 

Dans la même logique que pour les communes, les gains sont substantiels:

• En recentrant sur 22 régions et 1500 élus, la suppression de 5000 élus rémunérés de l'ordre de 2500€/mois en moyenne et coûtant 5000€/mois en moyenne de frais de fonctionnement, ce serait 450M€ d'économies annuelles.

• La disparation des équipes d'encadrement des départements, soit 1 DGS à 6000€/nets/mois, 4DGA à 5000€/nets/mois, 10 collaborateurs de cabinet à 2500€/nets/mois et 15 000€ de frais de fonctionnement/mois pour ces personnes rapporterait de l'ordre de 100M€ d'économies annuelles.

• Dans la même logique que pour les communes, les mutualisations pourraient permettre également d'économiser plusieurs milliards (marchés publics massifiés, suppression de doublons, gain de temps)

 

Par ailleurs, ce regroupement Région/départements, comme pour les communes, est estimé à « agents publics constants », c'est à dire qu'en ne touchant pas aux effectifs, on réalise déjà des économies substantielles tout en libérant des capacités soit de réduction d'effectif, soit d'accroissement d'actions publiques.

 

Enfin, intérêt important et non des moindres, on octroie aux régions, en moyenne « 4 départements, soit 4 budgets », ce qui vient à quintupler les budgets et à accroître la « taille critique financière » des Régions sans même avoir touché à l'optimisation fiscale ou de dépenses.

 

Mais ce n'est pas fini.

 

C. Organismes intermédiaires et rationalisation

 

Regrouper les départements et les communes autour d'intercommunalités et de régions fortes peut également s'accompagner de la disparition d'autres organismes coûteux et à l'efficacité contestable. Je ne citerai que quelques exemples:

 

• Les syndicats mixtes / établissements publics

Créés pour se « substituer » à l'absence d'instance intercommunales, avec des vocations (uniques ou multiples) et des périmètres variables, les syndicats mixtes ont vocation à revenir dans le giron des intercommunalités. On pourra par exemple citer les syndicats de transports qui pourraient revenir dans le giron des agglomérations, les syndicats mixte de loi « SRU », mais aussi les établissements publics d'aménagement (affaire EPAD), les GIE/GIP, les SPL, les SEM, les syndicats de gestion des déchets, de gestion de l'eau etc...

 

Dans ce cas ce n'est pas la « fonctionnalité » qui est en cause en premier lieu, mais une fois encore le fait de proposer, souvent à prix d'or, des « strapontins » dorés à des élus et des équipes de direction.

Il vaudrait mieux alors avoir des élus mieux rémunérés, moins d'élus et moins de structures « para-public » gravitant dans l'espace flou où les intérêts publics et privés se mélangent,

 

- Les « CESER »

L'existence même du CESE national est en question.

Alors que dire de ses rejetons régionaux? Une soixantaine d'élus en provenance de 3 « corps » (entreprises / syndicats / personnalités) dont les missions consistent à formuler des propositions à titre « consultatif ».

Cette instance consultative est un luxe à prix d'or puisque les CESER ne sont pas gratuits.

Avec en moyenne 1250€/nets/mois (la moitié des élus régionaux) il existe environ 1500 conseillers.. et des frais de fonctionnement! Des équipes de secrétariat, des chargés de mission et des frais courants, soit pour simplifier une dizaine de collaborateurs à 2000€/nets/mois et 5000€ de frais. Au total environ 100M€ d'économies annuelles pour ces seuls instances.

 

Faut-il encore préciser que les rémunérations d'élus/représentants sont versés pour « siéger » et qu'il est parfaitement possible de cumuler avec un emploi ou une retraite. Ceci est d'ailleurs tout aussi valable pour les élus qui pour la majorité « cumulent » plusieurs mandats locaux et nationaux.

 

 

Ce qui se dit là au titre de la FPT, et encore sans rentrer dans le détail des financements des associations, est tout aussi valable pour l'Etat (FPE) qui dispose, toute proportion gardée, d'un panel nettement plus large et pléthoriques de comités théodules, conseils et autres hautes autorités où certes les effectifs sont moindres mais où les rémunérations sont majorées, avec des coûts de fonctionnement souvent de l'ordre de dizaines ou centaines de millions annuels.

A ce sujet, la seule suppression des sous-préfectures (totalement inutiles à l'ère des démarches dématérialisées), soit une centaine disposant d'un budget de l'ordre de 10M€ en moyenne, pourrait conduire à des économies de l'ordre du milliard d'euros par an, sans baisse du service public.

 

Cumulés, ces instances « rationalisées », contrôlées et ramenées dans les réalités de l'économie réelle du pays, permettrait d'économiser de l'ordre de 3 à 5 milliards d'euros par an, sans pour autant pénaliser le service public.

 

Alors c'est vrai, mises bout à bout, ces réformes seraient un « big-bang »: il faudrait le courage de supprimer des mandats, des privilèges, des avantages. Il faudrait assumer la colère de milliers d'élus mécontents. Mais en face, ce sont plusieurs dizaines de milliards d'euros annuels, avec en point d'orgue la réforme des communes, qui sont en question. Autrement dit, c'est l'équilibre budgétaire de ce pays qui se joue, en partie, précisément ici.

 

Et ce n'est pas le seul intérêt: car la modernisation démocratique, fiscale et « exemplaire du pays » serait à associer à cette vaste réforme structurelle.

 

II. Dispositions d'accompagnement

 

1. Moderniser les modes de scrutins

 

A. Communes et Intercommunalités

 

450 000 élus communaux élu directement par scrutin de liste pour 10% des compétences/budgets locales.

100 000 élus intercommunaux élus indirectement par quota (nombre d'habitants) pour 90% des compétences/budgets locaux.

 

Autrement dit, aux élections locales, les citoyens votent pour des élus légitimes mais sans pouvoir, et des élus « non-légitemes » sont désignés et concentrent le pouvoir.

Cette situation ne peut pas durer, ce que la réforme de 2010 tentait de corriger par le « fléchage ». Cette idée, adaptée à une organisation territoriale locale fondée sur les intercommunalités, n'est pas mauvaise.

En effet, sur le modèle « Paris-Lyon-Marseille » et les maires d'arrondissement, rien n'empêcherait à terme d'avoir un mode de scrutin :

• par liste avec une tête de liste

• liste composée forcément d'élus « représentatifs par communes en fonction de leur poids démographies »

• liste élue au suffrage universel direct à 2 tours

 

Sur le modèle de l'élection communale actuelle, la liste majoritaire remporte les élections et désigne le « maire/président », puis le maire/président désigne des adjoints et dans cette liste, du fait de la « localisation des élus », il serait possible soit de conserver un élu référent « communal », soit de désigner cet élu référent comme « maire de secteur ».

 

L'intérêt de la démarche est triple:

• disparition des élus communaux et recentrage sur un seul conseil communautaire, et disparition des équipes de direction et groupes politiques locaux« encadrant » les maires,

• nomination par un suffrage direct

• territorialisation des élus dans un soucis de représentativité géographique et local

 

B. Départements et Régions

 

5000 conseillers généraux élus au suffrage uninominal direct à 2 tours, une assemblée renouvelée pour moitié tous les 3 ans, un président nommé à la majorité.

1500 conseillers régionaux élus par un suffrage par listes départementales avec une prime à la liste majoritaire, le président étant la tête de liste de la liste majoritaire.

 

Les 2 échelons ont donc des élections directes et légitimes. Toutefois, l'un des scrutins favorise le clientèlisme locale (canton), l'autre scrutin est à mi-chemin entre représentativité régionale et localisation.

La réforme territoriale envisagée en 2010 visait à créer des « conseillers territoriaux » qui auraient siégé, pour certains d'entre eux, aux 2 assemblées régionales et départementales, le tout avec un scrutin par cantons.

Le point positif résidait dans le fait d'engager la mécanique vers des élus uniques et moins nombreux aux 2 assemblées. Les points négatifs, résidaient dans un mode de scrutin ne favorisant par la vision régionale et n'actant pas la disparition d'un échelon.

 

Par conséquent, avec la suppression de l'échelon politique et administratif départementale, l'idéal serait à terme de ne conserver que le seul échelon régional avec une élection par liste, liste constitué au niveau régional et devant comportée une représentativité départementale au regard des poids de population (soit X élus pour X habitants).

 

L'intérêt de la démarche, dans le même sens que pour les intercommunalités, est fort:

• moins d'élus mais une représentativité et des pouvoirs plus forts

• une élection plus lisible

 

2. Réduire les coûts... et améliorer le service public!

 

Supprimer pour supprimer: certains me diront qu'il s'agit d'une saignée dans les services publics et que mes propositions sont libérales.

 

Bien au contraire.

 

En effet, la rationalisation de la FPT que je propose, s'attaque principalement à 5 champs de dépenses budgétaires coûteux dont je conteste l'efficacité:

• La surpopulation d'élus locaux dans ce pays. A ce titre, la même réflexion serait à poursuivre à l'Etat, où, à population égale, la France dispose de 15 fois plus d'élus nationaux qu'aux États-Unis (3 fois plus de sénateurs + députés pour 5 fois moins de population). On pourra d'ailleurs prendre les caricatures des régions d'Outre-Mer qui couvrent les mêmes territoires que les départements ou les intercommunalités présidés par un élu d'un autre bord que l'élu de la ville centre pour définir le « trop plein ».

• La surpopulation d'équipes de direction et d'équipes politiques associés à ces élus qui ne vivent pas seuls et s'entourent de collaborateurs. Pour exemple, la strate des « DGA », strate qui n'a cessée de croître depuis 15 ans alors qu'initialement il y avait un DGS et des directeurs. Les DGA sont des « hybrides » politiques/techniques: surtout, il n'apporte rien de plus que des directeurs (si ce n'est les fragiliser) tout en fragilisant la structure administrative en injectant du « politique » trop bas dans les organigrammes... Pour repère, en Allemagne, le DGS est le maire, et les directeurs, chefs de l'administration.

• L'accroissement non maîtrisé du nombre de structures gravitant autour des échelons locaux : sociétés publiques locales (SPL), sociétés d'économie mixtes (SEM), office de l'habitat (OPAH), CCAS, PLIE, etc... Ces structures sont financées par des fonds publics, assurent des missions de service public mais sont de droit privé et... ont leur propre budget. Cette explosion de structures n'est pas de nature à faciliter la lisibilité et l'optimisation de gestion, puisqu'en éclatant l'intervention publique on prend le risque de ne plus savoir qui fait quoi, et pourquoi.

• Les dérives de l'intervention publique. Plus philosophiquement, alors qu'en Angleterre le principe des « subventions » n'existe pas (ou peu), en France ce principe est l'outil principal des élus locaux. Il s'agit alors, dans une période où l'Etat se recentre sur ses missions régaliennes, de savoir où commence et où s'arrête la mission de service publique. Explications: Est-il légitime qu'un département, une agglomération et une CCI viennent à financer par subvention une ligne aérienne, c'est à dire une compagnie privée ? La ligne en question remplie t'elle alors une mission de service public? Si oui dans quelle mesure et avec quelle mise en concurrence (principe du droit Européen)?

Autre exemple: si une collectivité locale peut subventionner, investir ou aider une activité en vue d'en récupérer à terme des retombées (impôts, emplois etc...), jusqu'où peut-elle intervenir? Avec quels ratios d'évaluation? Une collectivité locale a t'elle vocation à pouvoir devenir actionnaire, et plus encore, actionnaire majoritaire d'une entreprise?

• Les chevauchements d'interventions publics. Les champs de compétences généraux ne sont pas, en principe, une mauvaise idée. Le problème c'est que tous les élus de tous les échelons veulent avoir leur mot à dire sur tous les projets. L'exemple caricatural est un projet de LGV: chaque échelon y va de son chargé de mission dédié, de son financement croisé, de sa négociation connexe. Le pire, ayant été le PPP pour la LGV SEA et la « quête » organisée pour l'Etat auprès des collectivités locales: n'était-ce pas là un projet d'ordre national que l'Etat, seul, aurait dû porter?

Au niveau local, les exemples ne manquent pas: est-il normal qu'une route ou un parking soit financé par 6 à 8 partenaires alors que la « compétence » relève normalement d'un seul échelon local?

 

Ces 5 questions, sont des questions fondamentales à l'heure où se posent le sens du service public, des métiers publics et de l'action publique en général. Surtout, elles amènent à se poser une question centrale:

 

• Quel service public voulons nous?

 

- Un service public « rentable », non déficitaire, complété par du privé?

La droite à longtemps joué sur ces 2 antagonismes, en souhaitant à la fois la rentabilité du public mais en transférant au privé, progressivement, toutes les activités rentables: cette mécanique occasionnant un creusement du déficit public ET une société où chacun paye son service (santé, énergie, transports, école etc...).

- Un service public « omniprésent » ?

La gauche a longtemps défendue cette position sans chercher à relativiser, c'est à définir un degré de déficit où l'action publique devient contestable. En l'occurrence, maintenir des services en espace rural, développer des transports là où il n'y a que trop peu de recettes n'est pas, à long terme soutenable.

- Une voie intermédiaire où le service public accepte une part de « déficit » et où le privé ne s'arroge pas toutes les activités rentables?

C'est la voie que je propose, ce qui conduit à déterminer le « curseur » et à identifier là où doit s'arrêter l'intervention de l'argent public, et où commence la prise de risque privée.

 

Pour ma part, l'objectif de ces économies est clair: il doit permettre de réinvestir sur des services publics de qualité, c'est à dire offrir des moyens (humains et techniques) pour des missions concrètes. Je préfère avoir moins d'élus, mais avoir plus d'enseignants, plus de policiers, plus d'inspecteurs du travail, plus de douaniers, plus d'infirmiers, d'assistantes maternelles, bref d'avoir moins de strates de « discussion » et plus d'agents de terrain.

 

La RGPP a principalement échoué sur ce volet, en supprimant les effectifs « actifs » pour la population mais en conservant les strates de direction, onéreuse et pas forcément utiles à la population. En clair, on a supprimé des postes « C » là où il fallait s'attaquer aux « A+ ».

 

Dans la même logique, l'ARS créée en 2009 suite à la loi HPST devait « réduire les déficits » des hôpitaux publics. En 2012, les hôpitaux publcis manque toujours autant de moyen (humains et financiers) et l'ARS ne s'est jamais attaqué aux vrais problèmes de fond, comme par exemples aux monopoles des pharmaceutiques sur certaines injections. Ces injections pouvant coûter à elles seules autant qu'une rémunération mensuelle d'agent.

 

La fonction publique territoriale crie au secours (cf Claude Bartolone au CG93) par rapport à l'accroissement des dépenses sociales, mais personne ne s'est jamais attelé à réduire les frais d'encadrement ou de fonctionnement des divers échelons locaux concernés. Sans vision partisane, puisque les excès existent à droite comme à gauche, peut-on encore tolérer que des directeurs disposent de véhicules avec chauffeurs, de véhicules de fonction et d'autres avantages (frais divers et variés) alors même qu'il y a 3 millions de chômeurs et une crise « sans précédent »?

Encore un autre exemple: peut-on encore se permettre d'avoir 44 000 élus « exécutifs » , tous soumis aux questions d'emprunts, quand on sait qu'en face il y a des banquiers parfaitement armés et structurés pour vendre des « produits toxiques » alors qu'avec moins d'élus, mais ceux-ci mieux entourés, l'exposition à ce type de dérive aurait pu (du) être mieux « contrôlée »?

 

L'exemplarité de la fonction publique (FPE/FPT/FPH) passe aussi par ces correctifs indispensables. Les gains devant, à mon sens, être reventilés vers une action publique plus concrète là où il y a des manques notables. En mutualisant les ressources et en les répartissant mieux, il sera non seulement possible d'offrir un meilleur service public à coût constant, voire réduit, de compenser les pertes de postes par des créations là où c'est utile, et redonner du souffle/perspectives aux acteurs publics.

 

Il ne s'agit donc pas de faire des économies pour se faire plaisir, mais bel et bien de moderniser à la source, le sens et l'organisation même de l'action publique, en l'occurrence territoriale. De nombreuses déclinaisons seront alors à déployer dans les structures, les missions, les carrières pour avoir du « mieux » à moindre coûts.

 

 

3. Moderniser la fiscalité locale

 

Dernier point de ce dossier, et non des moindre, moderniser la fiscalité locale.

 

Il suffit de lire une taxe d'habitation ou une taxe foncière pour comprendre que la fiscalité locale n'est plus, ni lisible, ni juste, ni efficace.

La répartition des ressources par échelons locaux génère complexité, inégalités et effets induits peu glorieux. Pour exemple:

• les fuites d'entreprises en « bordure » de communautés pour échapper par exemple au versement transports (VT) ou pour disposer de taux moindre (c'était le cas sur la TP).

• Les localisations « périurbaines » de populations qui, faute de ressources, s'éloignent des villes pour aller chercher du foncier moins cher, mais aussi des impôts locaux moindres, générant ainsi l'étalement urbain.

• Les discussions sans fin de « compétitivité territoriale » entre territoires, chaque territoire cherchant à proposer la fiscalité la plus attrayante pour attirer les entreprises, cette logique ayant été consacrée par la « prime d'aménagement du territoire (PAT) » qui jadis avait permis des effets d'aubaines aussi peu efficaces que coûteux pour l'argent public.

• La géométrie variable d'activation ou non de taxes « optionnelles » qui génèrent des variables d'imposition des citoyens ou les entreprises comme la taxe sur la publicité (TPE).

 

Quant à la question de l'actualisation des « valeurs locatives » qui servent de pivot à l'imposition, c'est encore un serpent de mer.

 

Parallèlement, l'Etat, au fil de ses délestages sur les collectivités territoriales, a octroyé diverses ressources, toutes aussi peu lisible du citoyen que complexe à suivre dans les tuyaux du « Trésor Public ». Par exemple, les départements perçoivent les droits de mutation (sur les transactions immobilières), les régions perçoivent une part de la TIPP, les communes ou communautés quand il y a eu transfert de « compétence » la TEOM etc (la liste est longue)...

 

Néanmoins l'Etat a fait en sorte ces dernières années de resserrer son emprise, notamment sur les Régions et les Départements, via les transferts de la loi de 2004, en confiant des services/agents au regard de dotations calculées à un instant T. Ceci ayant eu pour effet de renforcer la part de « dotations de l'Etat (DGF/DGD) » et minorer les ressources propres de ces 2 échelons: autrement dit, de limiter leur marges de manoeuvre.

 

Bilan, aujourd'hui, sauf collectivité riche, les 4 échelons territoriaux étouffent financièrement et la part d'investissement (qui génère des emplois et de l'activité) ne cesse de se réduire, alimentant le cercle vicieux du « toujours moins ».

 

 

Une réforme de la fiscalité locale, en simplifiant le système autour de 2 échelons locaux et des taxes fléchées (les taxes « logements » vers le local, les taxes « économiques » vers le régional par exemple), décidées directement par les exécutifs, avec une dotation de l'Etat ne pouvant excéder 50% des budgets locaux, octroieraient de nombreux avantages:

• meilleure lisibilité

• simplification

• autonomie budgétaire et d'action accrue pour les collectivités locales

• nouvelles marges d'investissement après mutualisation et optimisation des ressources

 

 

CONCLUSION

 

La réforme territoriale est un levier majeur de modernisation du pays.

Pour que cette réforme soit réussie, il faut arrêter la langue de bois (type les échelons locaux fonctionnent bien 2 à 2), avoir du courage et engager une réforme globale sur le fond.

Pour cela, les objectifs sont à la fois de réduire le nombre d'échelons, mais aussi de réformer les modes de scrutin, de moderniser la fiscalité et de faire le ménage sur les postes et structures inutiles et/ou trop coûteuses au regard des gains escomptés.

 

Je crois que cette réforme est nécessaire depuis plus de 25 ans au regard des évolutions démographiques et économiques du pays. Plus encore, je crois que c'est une exigence démocratique et une urgence économique que d'autres pays Européens ont su franchir. En effet, il ne s'agit pas d'affaiblir l'administration, pilier fondateur et fort de notre république, mais bel et bien de l'adapter à ce siècle en redéfinissant ses contours, ses métiers et ses moyens.

 

En ce sens, c'est plutôt une « anti-RGPP », aveugle et contre-productive, qu'il faudrait déployer, notamment au niveau territorial en cherchant avant tout à mettre plus de public là où il en manque, et moins de public là où ce n'est pas son rôle, le tout en acceptant de se re-concentrer sur une représentation démocratique plus resserrée, mais plus légitime et aux marges de manoeuvre (budgets) renforcés.

 

Je pense qu'il faut franchir le mur « électoraliste » qui fait si peur à la gauche et le mur « clientèliste » qui aveugle la droite pour oser engager cette révolution structurelle forte, en conservant ce qui fonctionne et en adaptant ce qui ne fonctionne pas.

D'après mes estimations, une réforme aboutie, peut générer entre 15 et 50 milliards d'euros d'économies par an, notamment en permettant de redéployer des moyens de fonctionnement vers des projets d'investissement, eux mêmes sources de rentrées fiscales et de nouvelles ressources à moyen et long terme.

 

La Ministre de la Santé, Marisol Touraine, en cohérence avec les propos du candidat Hollande, a répété à plusieurs reprises vouloir s'attaquer aux dépassements d'honoraires des praticiens de médecine. Effectivement, il existe depuis de très (trop) nombreuses années une médecine à plusieurs vitesses et à 2 secteurs: l'un par des honoraires cadrés (secteur 1), l'autre pas des honoraires libres (secteur 2). Mais le mal est bien plus profond que ces simples dépassements d'honoraires: c'est tout le système de santé qu'il faut réinventer et réguler.

La médecine a toujours jouit d'un statut spécifique en France, statut bâtit à la fois sur le rôle central de ceux qui sauve la vie des gens et sur un habile jeu utilisant à la fois la sécurité de l'argent public (couverture maladie/sécurité sociale) et la liberté des gains privés (honoraires libres, prestations connexes). Les professions de santé, et notamment les plus rares, qui plus est pour les praticiens les plus spécialisés, ont donc tout loisir de choisir d'évoluer en secteur public (hôpital) ou bien en secteur privé (libéral-cliniques) avec en complément 3 autres leviers:

• la capacité de pouvoir s'inscrire ou non dans le secteur 2 des honoraires libres

• la capacité de chercher à allier les avantages des 2 systèmes, avec par exemple les médecins hospitalier qui utilisent les infrastructures publiques pour pratiquer des actes privés

• la capacité à jouer des rivalités entre les 2 systèmes, les praticiens publics arguant des rémunérations privées, les praticiens privés pouvant se référer aux couvertures publiques.

Depuis plus de 30 ans, les pouvoirs en place se sont couchés face au lobby des médecins et des praticiens de santé. D'ailleurs, au sein même du terme « praticiens de santé » il existe d'énormes différences entre le chirurgien, l'infirmière, le médecin libéral ou le spécialiste. Cette différence se repère aisément par les coûts des prestations et plus largement par rapport aux rémunérations surtout si on les rapporte à un ratio horaire.

Depuis les « hygiénistes », les médecins et praticiens de santé disposent d'un pouvoir financier, politique et social fort que redoutent les gouvernements de gauche et soutiennent les gouvernements de droite dont une partie des élus sont issus. Une partie cruciale de ce pouvoir réside certes dans les prises en charge de la sécurité sociale qui peuvent avoir un impact sur les dépassements d'honoraires. Mais le véritable enjeu n'est pas là, il réside dans 2 mots : numérus clausus.

1. Le premier tamis du numérus clausus.

Le numérus clausus, signifie « nombre fermé ». Ce terme désigne le nombre fixe d'étudiants admis dans certains cursus chaque année, principalement dans les professions de santé (médecin, pharmacien, dentiste, sage-femme, infirmière, kiné), qui sont réglementées.Il a été mis en place en France en 1971.

Cet outil visait en premier lieu à engendrer une sélection des étudiants capable de démontrer un niveau de connaissance important. Surtout, il visait à « contrôler » le nombre de professionnels et donc de prescripteurs dans une logique de maîtrise des dépenses de la sécurité sociale. Dans une Europe encore balbutiante, cette logique nationale pouvait avoir un sens.

Toutefois, après 40 ans d'existence, on ne peut que constater les limites voire les ravages de ce numérus clausus, et ce pour plusieurs raisons:

1: Fixé à 8500 en 1971 pour une population de 50 millions d'habitants, le numérus clausus des étudiants en médecine en France n'a cessé de decroitre jusqu'en 1993 (3500!) avant de remonter en 2012 à 7500. Sur une période de 40 ans, le chiffre a donc diminué de 12% pour une population qui s'est accrue de 30%.

Si l'on venait à comparer courbe à courbe sur une base 100, le déficit s'est particulièrement creusé dans les années 90, ce qui explique aussi aujourd'hui le manque de praticiens.

2: L'effet inverse de la raréfaction, comme chacun sait, a été un renchérissement de ceux qui étaient dans la rareté. Ainsi, le numérus clausus est devenu un outil, savamment contrôlé, engendrant de la rareté et occasionnant pour les praticiens en place un rapport de force très fort jouant de la rareté: ce qui est rare étant cher, l'Etat n'a eu d'autres choix que de céder aux multiples revalorisations, notamment des lobbies les plus actifs, à savoir ceux des professions les plus « représentées », les médecins ou les chirurgiens.

3: La liberté d'installation couplé au numérus clausus a engendré une fracture spatiale: derrière les moyennes se cachant des déserts médicaux (espaces ruraux) et des sur-densités médicales (villes côtières). La non régulation spatiale de l'installation des professions médicales EST à l'origine de cette fracture.

4: La rareté engendrée s'est heurtée à l'évolution de l'Europe. En effet, pour les études de médecine, le tamis du numérus clausus opère pour le passage en 2ème année, ce qui engendre des « pertes » d'années pour les étudiants échouant à l'examen. Du coup, des stratégies d'évitement ont été inventées (étudiants Français allant en Belgique). A l'inverse, la raréfaction a engendré un nécessaire besoin de correction dans l'immédiat en invitant des praticiens étrangers (Roumains) à exercer en France.

En clair, on a empêché des étudiants français de devenir médecin pour subventionner des médecins étrangers afin qu'ils viennent en France.

5: La rareté a généré et générera des pénuries fortes de praticiens spécialistes : gynécologues, ophtalmologues, médecins généralistes etc... Mais sur ce plan, le numérus clausus n'est pas l'unique responsable.

6: Enfin, la gestion même du numérus clausus, soumise au pouvoir en place n'a pas été en corrélation avec les besoins futurs. Sous couvert de « limiter » les dépenses publiques par praticien, la gestion des 40 dernières années a générer des surcoûts et surtout des surcharges pour les praticiens en place. Ces surcharges ont soit dissuadé les futurs médecins, soit engendrer des revenus très élevés générant eux-même une aspiration à facturer encore plus.

Bref, la liste des dérives pourrait s'allonger pour des bénéfices très limités. D'ailleurs d'autres pays ne dispose pas de cet outil ou bien quand ils en disposent, définissent un seuil bien plus élevé permettant de répondre aux besoins des populations.

In fine, si on peut comprendre l'intérêt prévisionnel de ce type d'outil, il est aujourd'hui inconcevable de rester à des niveaux aussi bas, et ce dans plusieurs spécialités (médecins, mais aussi dentistes, infirmières, spécialistes etc...). En parallèle, il n'est plus possible, sous pression des praticiens en place contestant une « fragilisation » des diplômes ou de la libre installation, de ne pas réguler un système qui a engendré une fracture spatiale et des spécialité de santé. Le numérus clausus doit donc être largement ouvert et re-configuré.

2. Le second tamis : la spécialisation post bac+5

En effet, il existe un second tamis qui aujourd'hui fait très mal à la diversité des professions de santé: la spécialisation (internat) orientée. Orientée par quoi me direz-vous?

La réponse est relativement simple: par la rémunération.

Avec une sélection drastique au numérus clausus, avec des études longues, le système engendre mécaniquement un souhait pour les étudiants à rechercher les professions les plus rémunératrices avant de s'attacher au goût du soin et de la santé publique.

Cette logique, accentuée par l'extrême concurrence interner aux filières, engendre des dérives que nous allons payer dans les années à venir, à savoir la disparation de certaines professions de santé comme les gynécologues (mécanisme renforcé par des lobbies catholiques) mais aussi les pédiatres, la raréfactions d'autres spécialités nécessitant des investissements lourds à l'installation et enfin la prolifération de certains profils comme les chirurgiens plastiques/esthétiques.

Le choix de spécialisation étant « définitif » à Bac+5, l'organisation et la ventilation des profils est donc un enjeu national de santé public. A ce jour, trop peu de ministres se sont penchés sur la question car il s'agit là très clairement de choix opérés bien en amont par les étudiants: pourquoi faire une profession moins bien rémunérée, parfois plus éprouvante (notamment du fait de la rareté qui occasionne un afflux de patients) et souvent moins bien « considérée » par les cercles de santé alors qu'il est possible de gagner plus plus facilement? Pourquoi suivre une filière peu rémunératrice quand d'autres génèrent des rémunérations connexes, notamment par les prescriptions médicales ou la possibilité d'intervenir à des colloques et formations diverses?

Les conclusions semblent évidentes : il est grand temps de faire le ménage à la racine du système, c'est à dire au niveau des études de santé pour préparer l'avenir et corriger les erreurs du passé.

Pour cela, il faudra aller bien au delà de la simple limitation des dépassements d'honoraires, et s'attaquer au fond des choses, car c'est là et précisément là qu'il faut agir en premier lieu.

3. Une logique du « tout pour le médecin »

Pour ma part, j'ai souvent considéré que le déficit de la sécurité social était aussi profond que le bénéfice des praticiens de santé était important. Même s'il s'agit d'un raccourci, il y a une certaine vérité dans cette affirmation car les médecins ont une part non négligeable dans le trou de la sécurité sociale.

En ce sens et jusqu'à ce jour, ce sont plutôt les patients qui ont porté le chapeau: trop de médicaments, trop de consultations etc... Les gouvernements successifs se sont alors attelés à dérembourser les médicaments, à appliquer des franchises (le fameux 1€ de Douste-Blazy), puis à rajouter d'autres franchises médicales sans jamais s'intéresser à la part de responsabilité des praticiens de santé, notamment ceux qui « peuvent » choisir ou non d'appliquer des soins.

On a alors créé le « médecin-traitant » et le « parcours de soin », engendrant pour 97% des patients sous couvert des excès des 3% restants, des logiques stupides consistant à consulter un généraliste dans tous les cas, alors que certaines questions relèvent exclusivement de spécialistes. D'ailleurs sur ce point, je vois mal une femme aller chez un généraliste lui demander d'évaluer une situation gynécologique entre deux rendez-vous pour des angines et vomissements...

Le coût a été énorme pour la sécurité sociale, les médecins « traitant » bénéficiant d'une prime pour chaque patient.

Dernièrement le gouvernement Sarkozy avait même inventé « l'objectif chiffré amenant prime », avec des objectifs dérisoires et des primes pouvant aller jusqu'à 9000€ par médecin.

Entre-temps, il y aussi eu l'informatisation des actes avec les télétransmissions, la sécurité sociale compensant évidemment ces transmissions par une rémunération des praticiens : en 2012 est-ce encore acceptable? Il y a aussi eu les revalorisation successives, mais avec de fortes disparités entre professions (lobbies en action) sans aucune gestion prévisionnel ou indexation du type « point d'indice fonction publique ».

Bref, depuis 40 ans, les gouvernements successifs font porter le chapeau aux patients tout en caressant les praticiens par des méthodes de rémunération/compensation de tout acte supplémentaire demandé.

A mon sens, c'est inadmissible d'autant que l'affiliation à la sécurité sociale DEVRAIT générer des devoirs comme l'informatisation de fait (éventuellement par un prêt bonifié et un accompagnement technique) et « l'obligation de » pour être affilié. Il y a donc aussi sur ce point un rapport de force trop défavorable aux finances publiques qui mérite d'être corrigé.

4. Le démantèlement des hôpitaux publics, et plus largement des services publics

A lire les précédents propos, on se rend rapidement compte qu'une logique d'ensemble, insidieuse mais parfaitement orchestrée est organisée depuis plusieurs dizaines d'années dans le sens unique de la « libéralisation de l'élite des professions de santé », et plus largement afin de conforter les fortes rémunérations du secteur au profit des « insiders » et heureux bénéficiaires.

Certes, c'est sans doute une vision raccourcie des fortes disparités entre professions, mais le fil conducteur, la tendance est là.

L'exemple le plus symptomatique de cette logique à l'oeuvre a été et réside encore dans l'affaiblissement chronique des hôpitaux publics. Si l'on fait du journalisme à la française, c'est à dire que si on ne regarde que la surface, les hôpitaux sont déficitaires: il faut donc réformer.

Quand on regarde plus précisément dans le détail, on se rend compte que plusieurs mécaniques dévastatrices fragilisent ces établissements, la réforme n'est donc pas celle que l'on croit :

1: Une fois encore, les conditions de rémunérations de certains corps, très élevée, génère de forts déficits. Pour exemple, un dernier décret de X.Bertrand en décembre dernier a permis aux médecins hospitaliers de pouvoir bénéficier d'un calcul de leur retraite non seulement sur leur rémunération indiciaire, mais également sur leurs primes. Pour repère, pour les 5 millions de fonctionnaires, cela viendrait à prendre en compte dans l'assiette du calcul environ le double de leur rémunération. Afin de provisionner ces charges futures, il a fallu creuser les dettes des hôpitaux.

Donc, pour rémunérer 1 médecin et sa retraite, c'est le coût de 5 à 10 infirmières qui disparaît.

2: Vu qu'il n'y a plus d'argent pour rémunérer tout le monde, les hôpitaux publics font appel très largement à des élèves : infirmiers, sages-femmes, etc... qui, malgré leur bonne volonté, fragilise aussi la qualité des soins dispensés (moins d'expérience).

3: La logique comptable de l'Agence Régionale de Santé (ARS) accentue encore la fragilisation par des logiques de regroupement d'établissements ou spécialités qui non seulement vide les territoires ruraux, mais parfois génère plus de coûts dans l'immédiat (matériel, locaux, mobilités etc..) sans pour autant répondre aux enjeux des BESOINS des populations.

Pour exemple, un bloc opératoire de campagne peut sembler à priori coûteux s'il pratique peu d'actes. Mais l'histoire ne dit pas que sans ce bloc, les actes qui seraient pratiqués à 50km auraient générés de coûteux transferts par hélicoptères ou ambulances (les soins ambulanciers c'est aussi un vrai dossier).

4: La logique du « vite expédié » avec une présence en chambre limitée pour les accouchements alors que d'autre part on pratique de l'acharnement thérapeutique (question de l'euthanasie) qui mobilise sur des longues durées des moyens, donc des coûts.

5: La sur-exposition des hôpitaux aux monopoles, notamment pour les injections de certains médicaments et substances. En ce sens, chaque hôpital étant une république indépendante, c'est aussi à chaque fois une cible de choix pour les entreprises qui peuvent jouer des faiblesses de tel ou ou tel établissement. Pour exemple, certaines injections pouvant coûter plusieurs milliers d'euros à l'unité, à défaut d'avoir ou de connaître d'autres produits (génériques, concurrents etc...), les praticiens de santé n'étant pas de spécialistes « achats », ils sont bien obligés de payer à prix d'or certains produits... ce qui fait la richesse des pharmaceutiques notamment.

Là aussi, la liste pourrait être longue (un livre n'y suffirait pas). Mais au lieu de s'attaquer aux vraies dérives, c'est à dire pas forcément aux principaux postes de coûts, mais bien aux postes proportionnellement les plus coûteux pour ce qu'ils produisent, cette logique a renforcée les établissements privés, cliniques en tête. Ainsi il n'est pas rare de voir certains hôpitaux publics perdre des postes alors qu'en face les cliniques s'agrandissent.

Mais comment font-elles?

Très simple: elles ne réalisent que les actes rémunérateurs.

Corollaire: les hôpitaux publics ne conservent plus que les actes les moins rémunérateurs, et donc se fragilisent encore un peu plus.

Il s'agit d'une logique très largement répandue, notamment par la droite et l'Union Européenne qui tend à privatiser les gains et ne laisser au public que les activités déficitaires. Il est ensuite aisé de pointer du doigt l'activité publique en arguant plus de « rigueur ». Plus simplement, on sépare les activités bénéficiaires des activités déficitaires (école, justice, police, santé, transports etc...) pour ne laisser aux États que la joie du financement des activités déficitaires.

Hier cela enrichissait les uns (qui le savaient) et appauvrissait les autres (qui ne s'en rendaient pas compte), aujourd'hui cela génère la « rigueur et la crise », demain ce sera le crash puisque cette logique n'est durablement pas soutenable à tous points de vues. Sur ce volet, il est donc encore temps de réinjecter dans le secteur public des activités rémunératrices qui compenseront les actes plus déficitaires de fait.

5. Que faire, en conclusion ?

On se rend bien compte dans cette rapide digression qui pourrait mériter nombre de pages supplémentaires, que les dépassements d'honoraires ne constituent que la résultante, face émergée d'un iceberg, de successions de décisions politiques visant une logique claire de « clientèlisme » des praticiens de santé et de « libéralisme ». On pourrait d'ailleurs écrire tout un registre sur les couvertures maladies transférées en grande partie aux mutuelles, système engendrant aujourd'hui le renoncement aux soins. Il y aurait aussi beaucoup à dire sur les excès de facturation de certaines professions, mais c'est bien une logique d'ensemble que je cherche à dénoncer.

Cette logique du « tout pour moi tant qu'il est encore temps » est tragique à court terme (déficits) mais aussi à long terme (affaiblissement du système français, déserts médicaux, renoncements aux soins). Il est donc grand temps de « cogner » et d'agir avec une vraie loi de santé en France.

Quelles pourraient en être les pistes d'actions?

En voici déjà quelques lignes évidentes à mon sens:

1: Accroître le numérus clausus dans des proportions nettement plus significatives qu'à l'heure actuelle et faire évoluer ce chiffre en corrélation avec la population

2: Repenser le système d'affectation des praticiens de santé avec une priorité aux métiers en déperdition notamment avec les départs en retraite sur certains spécialités (pédiatres, gynécos, ophtalmos) mais aussi trop rares (dentistes, ortho-dentistes) et donc trop onéreux par des baisses ou à minima gels de tarifs d'actes.

3: Définir, comme c'est le cas dans la fonction publique, suivant rang de classement ou autre méthode des affectations géographiques afin de limiter les déserts médicaux et réduire les trop fortes densités à d'autres endroits.

4: Casser les dépassements d'honoraires, très largement répandu, par une réflexion sur les secteurs « 2 » et un texte de loi allant bien au delà de la simple « charte » sympathique mais non contraignante de la « rémunération avec tact et mesure » applicable à ce jour. Dans la même logique, inciter les mutuelles à faire de même, notamment vis à vis des opticiens où des excès d'honoraires sont mécaniquement transférés sur les cotisants aux mutuelles, sans régulation du secteur.

5: Ne plus compenser financièrement certains « tâches » qui devraient être obligatoires pour l'affiliation à la sécurité sociale (télé-transmission, médecin traitant etc..)

6: Engager une réforme de fond de l'organisation spatiale dans la santé publique en France autour de 2 piliers : l'hôpital publique et les maisons de santé (regroupement de praticiens sur un même lieu). Ceci dans une logique de prévention, de mutualisation et d'optimisation des coûts.

7: Revenir sur les lois « cadeaux » des mandats précédents comme le décret « Bertrand », la loi « Douste-Blazy » et autres qui ont généré plus de coûts que de gains, le tout toujours au profit des mêmes bénéficiaires. En l'occurrence le parcours de soins doit être repensé pour certains cas.

8: Faire payer l'usage du système de santé Français, au coût global, aux étrangers qui viennent s'y faire soigner. A l'inverse, sans doute limiter certains actes ouverts aux bénéficiaires de la CMU (actes non vitaux ou non liés à la santé immédiate) dans une logique de « prise de conscience » des bénéficiaires.

9: Ne plus rembourser certains actes de confort (chirurgie esthétique) ou non liés à des pathologies/maladies relevant de la santé.

10: Instaurer un rapport de force favorable vis à vis des fournisseurs pour limiter les monopoles et sur-facturation de fait, notamment par des marchés (appels d'offre) mais aussi un regroupement au niveau national de certaines commandes « sensibles » (injections coûteuses, matériels spécifiques, maintenance etc...).

11: Organiser une plus grande transparence financière des établissements. C'est une logique tout aussi valable dans la fonction publique au sens large (FPE, FPT, FPH): identifier, supprimer ou regrouper les organismes satellites souvent fort onéreux, prohiber les PPP, limiter les « sièges de jetons de présence » notamment dans les comités de direction.

Une fois encore la liste pourrait s'allonger. Mais s'il fallait retenir une idée: il est grand temps de NE PLUS CEDER face aux lobbies de la santé, médecins, pharmaceutiques et autres majors en tête. Il est aussi temps de faire le ménage sur les hautes rémunération et « barons du soin » qui depuis trop longtemps grèvent la sécurité sociale. Enfin, il n'est que trop temps d'agir sur le parcours et système de formation des professions de santé avec une vraie vision de long terme.