Les organismes « satellites » du public: un gisement d'économies

 Comme je le présentais récemment, une réforme en profondeur de l'organisation des collectivités territoriales pourrait rapporter de l'ordre de 15 à 45 milliards d'euros par an. Cette estimation tombait plutôt bien puisque, dans le même temps, le député René Dosières publiait un livre estimant également un gain de l'ordre de 15 milliards d'euros sur ces mêmes collectivités, avec un traitement plus « light » que celui que je proposais.

15 milliards, c'est une jolie somme. Mais on peut faire mieux.

D'ailleurs, un récent rapport sur les « Agences de l'Etat » publié par le Conseil d'Etat vient de mettre le nez précisément sur un sujet qui m'animait depuis longtemps: évaluer ce que pèse les organismes « satellites » de l'Etat.

Outre les caisses de sécurité sociale, les budgets gérés par les agences de l'Etat grimpent à 75 milliards d'euros annuels. Si l'on venait à ajouter les budgets des satellites territoriaux, on pourrait facilement doubler le chiffre.

I. Toujours plus !

En 2012, il y a donc dans ce pays près de 150 milliards d'euros qui sont gérés par des organismes assurant une mission de service public, disposant le plus souvent de fonctionnaires, mais qui échappent totalement aux échelons « administratifs » standards. Ces satellites que l'on pourrait dénommer « parapublics » avaient, initialement un sens :

La première agence - l'Office du travail - a été créée en 1891. Le nombre s'est accéléré à partir des années 60 ; d'une petite dizaine en 1965, le chiffre a doublé en 1975, le seuil des quarante a été franchi en 1995, des soixante en 2005 pour dépasser celui des 80 en 2010 et parvenir à 103 aujourd'hui. Et encore, ce chiffre ne prend pas en compte les hautes autorités, hauts conseils, établissements et autres structures du même registre ! D'ailleurs, l'IGF qui vient elle aussi (heureux hasard?) tout juste de produire un rapport, dénombre 1200 agences (le décompte devant sans aucun doute inclure les agences « locales » comme les agences d'urbanisme, agences de l'eau etc...).

Des agences ont ainsi été créées en réponse à des crises ou des faits « divers » : l'Agence française de lutte contre le sida, en 1989 ; la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), en 2004, suite à la canicule d'août 2003 ; l'Acsé, en 2006, en réaction aux émeutes de l'automne 2005 dans les banlieues… D'autres sont nées de l'émergence ou d'un coup d'accélérateur d'une politique publique : l'Agence pour les économies d'énergie, en 1974, au lendemain du premier choc pétrolier ; l'Anru, en 2003, pour "donner une nouvelle ampleur à l'effort de rénovation des quartiers en difficultés", ou encore l'Agence nationale des services à la personne, en 2005, dans le cadre du plan de développement des emplois de services à la personne (ANSP)…

Certaines ont été motivées par un objectif de modernisation de la gestion ou de réorganisation administrative : Oséo, en 2005, issu de la fusion de trois structures de soutien aux PME (Anvar, BDPME et Sofaris), les agences régionales de santé, en 2009 ; Pôle emploi bien sûr, en 2008, avec le regroupement des Assedic et de l'ANPE pour présenter aux demandeurs d'emploi un interlocuteur unique…

L'Anru, la CNSA, l'ANSP et l'Acsé, toutes créées dans les années 2000, sont caractéristiques pour le Conseil d'Etat des agences créées pour coordonner des politiques décentralisées nées de l'acte 2 de la décentralisation, qui lui même a généré les surcoûts que l'on connaît dans les collectivités territoriales.

Au passage, on décernera à l'acte 2 de décentralisation la palme de l'acte le plus coûteux et le moins connu des contribuables, avec une complexification sans gain de l'action publique.

II. Y a t'il un pilote dans l'avion?

Si la raison d'être de certaines agences ne se conteste pas, d'autres sont plus contestables.

Mais la question centrale n'est pas là. La question est plutôt de savoir comment il a été possible de créer autant de structures, relevant à priori de compétences ministérielles, sans qu'en face, il y ait eu « moins » d'agents ou de moyens dans certains ministères.

Pire encore, comment se fait-il qu'aucune directive organisationnelle n'existe pour organiser, coordonner et piloter toutes ses structures qui, aujourd'hui, jouent à la fois sur l'indépendance mais relève de la dépendance de fourniture d'un service public?

Enfin, avec la prolifération qui tend à s'accélérer de ce type de structure, n'est-ce pas là « transférer » l'organisation de l'Etat « centralisé » vers une déconcentration non pilotée et, sans aucun doute, fort coûteuse?

En effet, 103 agences, des dizaines de hautes autorités et autres hauts conseils, ce sont autant de directeurs, de cadres et d'effectifs, de conseils d'administration dont les budgets ne sont pas strictement contrôlés par l'Etat. La dépendance au financement public combinée, dans de nombreux cas, à des fonctionnements relevant du droit privé, génèrent un flou permanent.

Pour le commun des mortels, il n'est plus possible de distinguer ce qui relève du public (et donc de l'Etat ou des collectivités territoriales) de ce qui relève du privé. D'autre part, les contrôles sont aussi plus complexes, ce qui induit là aussi des risques sur les dérives et sur les finances publiques.

En clair, à force d'avoir laissé se développer des structures para-publique sans cohérence et au fil des actualités, l'Etat en faillite a lui même oeuvré pour générer de nouvelles voies d'eau.

Politiquement, il est toujours plus facile de créer que de supprimer.

Alors on crée. On crée des commissions, des instances, des observatoires, des établissements, des agences, des autorités, des conseils etc...

Quelle vision d'ensemble? Quelle coordination? Quelle relation de tutelle avec les ministre/ministères ou même présidents de collectivité territoriale? Quelle mutualisation possible et quel contrôle budgétaire?

Ces questions sont passées sous le silence de la sédimentation par le temps.

La France est une championne de la sédimentation: qu'il s'agisse des textes réglementaires, des structures, des strates, personne ne cherche jamais à « faire le ménage ».

Ainsi, encore aujourd'hui, le ministre de l'éducation veut réinventer une instance qui existe déjà. Droite comme gauche, depuis 40 ans, sédimentent, doublonnent, superposent à un point tel que l'on en vient à inventer des montages qui défient le bon sens (la société Shadok?).

La question centrale du pilote dans l'avion se pose.

Que fait le Président de la république pour organiser ce qui relève de son intégrale responsabilité, à savoir organiser la sphère publique?

Chirac n'avait rien fait, puis avait le dramatique acte 2 de décentralisation.

Sarkozy avait lancé la RGPP, fragilisant les services publics concrets mais sauvant les instances de direction tout en laissant proliférer les organismes pour les « copains ».

Que va faire Hollande? Pour le moment, il lance des commissions.

Vu que cela fait 40 ans que les dérives s'accélèrent, vu que la Cour des Comptes et que, maintenant, le Conseil d'Etat pointent ce type de dérives, il n'est plus temps de lancer des commissions, mais bel et bien d'agir vers une réorganisation significative des moyens de l'Etat. Autrement dit, il est grand temps de faire le ménage et, une fois encore, d'avoir du courage politique.

III. 75 milliards de budget... et beaucoup d'économies à la clef

Les satellites de l'Etat, c'est un peu le syndrome de la Banque de France avec l'arrivée de l'Euro: à priori, on se dit qu'avec l'évolution, certains organismes devraient disparaître et d'autres se créer. Avec l'Euro, les effectifs de la Banque de France auraient dû être divisés par 4. Au lieu de cela, ils n'ont pas bougé.

Pour les satellites de l'Etat, c'est la même chose, et même en pire, puisque souvent les effectifs se sont accrus en cumulant les structures. Par exemple, la DATAR existe toujours. Cela n'a pas empêché de créer l'ANRU dont le champ d'intervention est pourtant extrêmement proche et aurait pu (du?) engager une réflexion de réorganisation de l'action de l'Etat autour d'une seule et même structure de planification et d'action urbaine.

Dans la sphère de la santé, une seule et unique Agence, sous tutelle de l'Etat, devrait exister. Au lieu de cela, c'est la prolifération de l'agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) en passant par les Agences Régionales de Santé (ARS) ou les thématiques comme l'AFLS (lutte contre le Sida) ou même encore les spécialisées comme l'Agence nationale des services à la personne (ANSP).

Bref, chaque question génère son Agence.

Avec 1800 milliards de dette et 82 milliards de déficit par an,

Avec un programme d'impôt visant à rehausser significativement les prélèvements, la question des économies de dépenses ne peut être évitée plus longtemps.

Ce n'est pas un point de vue politique, car la droite pose cette question mais dans les faits ne cesse de creuser les déficits en allouant des agences aux copains. Mais que fait la gauche? A ce stade, j'attends encore de voir.

Quoiqu'il advienne, il existe, là aussi, 15 milliards d'euros d'économies envisageables, notamment par une rationalisation des structures, un contrôle plus étroit des budgets, la suppression de doublons ou organismes inutiles et plus largement par le fait de cesser de subventionner des emplois de « niches » pour heureux collaborateurs et autres amis.

Car, faut-il le rappeler, ce qui se fait à l'Etat, se démultiplie au niveau local et occasionne aujourd'hui une situation où il existe une « galaxie » de structures gravitant autour d'objectifs de service public mais dont la tutelle, la coordination et la cohérence restent totalement au libre arbitre de l'entité de direction de ces structures, donc très aléatoire.

Conclusion

Alors 15 milliards pour les collectivités territoriales, 15 milliards pour les agences/organismes para-publics, au moins encore autant sur une réforme fondamentale de la formation professionnelle et des chambres consulaires/métiers (cf scandale de l'UIMM et autres nombreuses déclinaisons de détournement de fonds), encore un bon paquet sur la réorganisation des 100 et quelques régimes de cotisations retraites, tout cumulé, cela commence à faire une sacré somme d'économies, de l'ordre de 60 milliards par an.

Pendant ce temps, les ministres font la course aux nouvelles taxes, impôts et recettes sans jamais se poser la question des dépenses.

Dans une société à plus de 10% de chômage avec un monde du travail privé particulièrement rude, je me demande combien de temps il sera encore possible de demander aux salariés, du public ou du privés, de continuer à travailler pour financer de tels dysfonctionnements, le tout en permettant à des élus, des directeurs et autres membres de conseils d'administration de continuer à vivre dans leur bulle de privilèges et d'avantages.

Une fois encore, je préférerai voir plus de services publics concrets, de meilleure qualité et mieux répartis sur le territoire que de constater des déperditions budgétaires folles pour financer des usines à gaz, des privilégiés ou des congrès politiques. Je préférerai voir plus d'inspecteurs des URSAFF collecter l'impôt et d'inspecteurs du travail corriger les dérives du monde du travail que de constater la prolifération de structures et autres organismes théodules gérant l'un des multiples tuyaux financier que l'Etat lui même a du mal à évaluer.

Pour cela, ce sont des réformes structurelles qui sont à engager, pas des rustines.

L'argent existe, il est là. Aujourd'hui il est simplement très mal ventilé et capté par des acteurs qui abusent de la faiblesse organisationnelle de l'Etat pour lui faire les poches. Pendant des années, ce sont les majors du CAC 40 qui sont devenus aussi riche que l'Etat s'est appauvri. Maintenant, la dérive est plus subtile et tout aussi agressive: à s'éparpiller, c'est la notion même de service public ainsi que les moyens alloués qui sont en question.

Peut-on encore se payer ce luxe au détriment de tous les paramètres essentiels à l'évolution de notre société?

Je ne le crois pas, d'autant que la crise économique en cache une bien plus redoutable qui, si ne nous faisons rien, sera bien plus terrible encore: la crise environnementale.

Nous devons clairement changer de braquet, prendre des risques et des décisions d'ampleurs car les défis sont lourds: nous avons pour cela, besoin d'hommes d'Etat, ce que nous n'avons pas eu depuis 50 ans... au moins!